中国城市贫困的现状_原因和反贫困政策分析

镇登记失业率为 4. 3% , 实际能够领取失业 保险金 的是 415 万人。所以 , 如何健全失业保险体系是一 项紧迫的任务。 1999 年 9 月国务院颁布了 城市居民最低生活 保障条例 , 将其作为我国社会保障体系的重要组成 部分, 是从制度上保障城市贫困人口基本生活的重 要途径。 1999 年全国低保对象为 282 万人 , 低保资 金支出 15 亿元 , 到 2003 年, 全国各级财政支出低保 资金 151 亿 元, 全国城市低保对 象已达 2246. 8 万 人, 进一步实现了 应保尽保 目标。从目前情况来 看, 我国城市低保制度的政策法规、 管理体制和运行 机制已基本确立 , 低保工作的大格局、 总体形势是好 的, 但也有不少问题。比如 , 在下岗职工多、 财政困 难的地方 , 许多城市只能 就米下锅 , 根据地方财力 来确定最低生活保障的人数和金额 , 降低了保障标 准, 人为地缩小了保障面 , 把很多符合低保条件的人 排斥在外。根据 条例 规定, 救助标准由地方政府 自行确定 , 这导致了各城市间低保标准的差异过大。 城市贫困更多是与失业联系在一起的。因此 , 反贫困政策中再就业政策就很重要。我国各级政府 对再就业工作高度重视, 通过各种措施实施 再就业 工程 , 1999 年实现再就业 492 万人, 2000 年 361 万 人, 2003 年 440 万人。由于我国劳动力供给的绝对 量太大 , 加之下岗职工的自身素质与劳动力市场需 求之间的结构性矛盾大 , 再就业工作难度很大。中 央和地方政府扩大再就业问题的优惠政策大多不易 落实 , 不少单位还利用劳动力供大于求的形势 , 在吸 纳下岗失业人员时往往采取不订合同, 不缴保险, 同 工不同酬 , 致使许多再就业职工收入低且不稳定。 四、 反贫困政策建议 中国城市贫困人口的成因既受国家经济结构调 整和体制改革等因素的制约, 也受人口自身身体状 况、 文化素质和思想观念等的影响。反贫困应该是 系统工程, 是各级政府和全社会的问题。各级政府 应以高度的社会责任感, 尽快完善和配套失业保险、 最低生活保障、 再就业工程、 医疗保险和相关的社会 保障制度 , 形成反贫困的长效机制 , 并动员全社会广 泛关注和普遍参与。 首先要建立健全与我国经济发展水平相适应的 社会保障体系。第一 , 进一步完善养老保险、 失业保 险和医疗保险等社会保险 , 扩大社会保险的覆盖面 , 把各种所有制下的劳动者都纳 入到社会保险 范围 中, 这是我国社会主义市场经济体制建立的必要条
日益突出 , 并引起政府的高度重视。政府在积极采取 各种措 施减少 和逐渐 消除城市 贫困方 面 , 取得了 很大成 绩 , 同 时也存 在 不少问题。 [ 关键词 ] 城市贫困 ; 现状 ; 原因 ; 反贫困政策 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1003- 4307( 2004) 06- 0075- 03 [ 中图分类号 ] F124 7
[ 收稿日期 ] 2004- 09- 02
有企业 关停并转 , 导致城市下岗职工突发地大量 增加。据中华全国总工会 1999 年对家庭人均收入 水平低于当地标准的企业职工( 含退休职工) 进行调 查统计 , 城市贫困户为 400 万户 , 1500 万人。 2001 年由亚洲开发银行组织的 中国城市贫困问题 研究 课题组估 算, 城市 贫困人口 为 1480 万。 2004 年 3 月 , 民政部召开全国城市低保工作视频会议上, 公布 的 2003 年全国城市低保对象已达 2246. 8 万人, 这 应该是目前官方公布的城市贫困人口最权威的数据 了 , 如果再加上 应保未保 人员 , 实际数字应该更大 一些。 相对于 20 世纪 80 年代, 90 年代以后, 中国城 市贫困面不仅在扩大 , 而且贫困人口的贫困程度也 在加深。国家统计局 1991 年至 2002 年的 中国统 计年鉴 的统计数据显示, 从 1990 年到 2001 年我国 城镇不同收入阶层之间的居民收入差距日益扩大, 1990 年城镇最低收入户居民与最高收入户居民之 比为 1: 3. 22, 而到 2001 年两个阶层间的收入比扩 大到 1: 5. 39, 11 年中两个阶层的收入差距扩大了两 倍以上。当前我国城市居民收入的 马太效应 越来 越明显 , 富人占有的收入份额越来越多, 穷人占有的 收入份额越来越少。我国基尼系数反映出来的收入 差距呈现出一种迅速上升的势头, 城镇居民基尼系
20 世纪 80 年代以前, 中国实行的是计划经济 , 国家通过单位实现对城市居民个人的调控, 并对其 生活资 源实行 分配 , 当时 的城 市是 低 工资 , 高 就 业 。因此, 长期以来, 我们认为城里人的日子比农 村好过, 除了传统 三无 对象以外 , 城市里根本不存 在贫困问题。随着我国经济体 制向市场经济 的转 变, 各种改革措施的实施 , 城市失业下岗问题日渐突 出, 企业退休职工的退休收入微薄 , 有些还不能按时 发放 , 再加上生活费、 教育费用、 医疗费用等的大幅 上升 , 以及明显拉大的城市贫富差距, 城市形成了一 个 新贫困 阶层 , 城市贫困问题的解决成为各级政 府的重要工作任务。 一、 城市贫困人口和现状 美国社会学家戴维 波普认为, 贫困指在物质 资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况, 其典型 特征是不能满足基本生活需要 。中国作为一个经 济转型国家, 由于经济的结构型调整和社会变迁, 原 来的分配机制和格局被打破, 导致城市居民收入差 距拉大。中 国城市贫困问题进入 20 世纪 90 年代 后, 日益突出, 表现在贫困人口数不断增加和生活状 况的恶化。据世界银行 1992 年的研究报告 中国减 少贫困战略 估算, 80 年代城市贫困人口是 400 万 左右。进入 90 年代, 由于市场竞争的结果, 大量国
[ 作者简介 ] 张平 ( 1968 ) , 女 , 甘肃兰州人 , 法学硕士 , 甘肃政法学院教师 , 主要从事社会政策与法规的教学和研究工作。
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数由 1986 年的 0. 16 上升到 2000 年的 0. 32。具体 来看 , 根据国家统计局的资料, 2002 年城镇 居民人 均可支配收入为 7702 元 , 贫困户人均可支配收入为 2726 元 , 不及前者的 37% , 与 10% 的高收入户 ( 人 均 16256 元) 相 比则相差近 6 倍。从消 费状况看 , 2003 年城镇居民恩格尔系数为 37. 1% , 而最高收入 户为 29. 1% , 最低收入户为 48. 3% , 后者比平均水 平高 11. 2% , 按恩格尔系数的一般分类 , 其 仅为勉 强度日, 用于衣着、 医疗保健、 娱乐教育文化服务、 居 住等方面的支出远低于城镇居民的平均水平。目前 中国城市贫困家庭在得到政府的救助及其他的社会 支持以后 , 不至于食不果腹 , 衣不蔽体, 但也仅仅是 能够维持最起码的生存条件而活下去。 二、 中国城市贫困的形成原因 从宏观层面 分析, 大致有 这样一些 因素: 一 是 20 世纪 90 年代以来我国推行的一些体制改革导致 下岗职工大量增加。在股份制改造、 拍卖、 租赁、 破 产等各种形式的改革中 , 企业都将 减员增效 作为 改革的重要目标 , 一旦企业体制改革完成, 便有一批 工人被下岗分流。 九五 期间全国城镇国有单位在 岗职工减少 3159 万人 , 城镇集体单位减少 1648 万 人, 两者合计减少 4807 万人。二是产业结构的调整 和升级没有创造更多的就业岗位。我国是一个劳动 力资源丰富, 其他经济资源相对稀缺的国家, 应以大 量吸纳劳动力而节省资本的方式推进经济增长。但 是我国城市工业却纷纷用资本替代劳动, 进行企业 改造和产业升级 , 无疑加剧了劳动力过剩以及资本 短缺的矛盾。三是实际失业率的上升。中国经济连 续几年的高速增长成为 没有就业机会增加的经济 增长 , 官方公布的城镇登记失业率在过去几年基本 在 3% 4% 之间, 这其中不包括具有 中国地方 特色 的失业概念, 即离岗或待岗。按照国际失业的 标准概念 , 失业人群也应该包括这些人 , 这样中国城 市的实际失业率被普遍认为在 10% 左右。同时下 岗人员的再就业率并不令人满意。随着劳动力和下 岗人员的大量增加, 劳动力市场竞争日趋激烈 , 再就 业率有逐年走低的趋势。四是在实施积极的财政政 策过程中, 政府为 穷人和富人带来 的机会不平等。 从 1998 年到 2003 年间, 中央政府先后给国家机关 事业单位工作人员连续几次增加工资, 其他行业也 随着相应调高职工工资, 这一轮工资增长, 只使那些 仍然在岗就业的职工收益 , 而对 4995. 9 万个离开单 位的职工并没有带来好处。五社会保障体系的不健 全是导致城市贫困恶化的一个重要因素。由于社会 76
Nov. 2004 NO. 6 General 166
甘肃理论学刊 Gansu T heory Research
2004 年 11 月 第 6 期 总第 166 期 经济理论与实践
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中国城市贫困的现状、 原因和反贫困政策分析
张 平
730070) ( 甘肃政法学院 法学院 , 甘肃 兰州
[摘
要]
随着 社会主义市场经济体制的建立、 国家管 理社会 方式的 改变、 下岗失 业人员 的增加 , 中国 城市的 贫困问 题
保障是随着就业走的 , 有固定的工作和单位就有养 老、 医疗、 失业保险以及单位提供的其他福利 , 而最 需要保障的失业下岗人员却缺乏有效的保障体系。 从微观层面分析, 大致有这样一些原因: 一是下 岗失业人员年龄大 , 知识技能单一, 不能适应社会需 要。目前的下岗失业人员大多只受过中等教育, 过 去所从事的主要是低技术的工作, 而新的就业岗位 则需要较高文化素质的人 , 这些工作岗位主要是提 供给受过高等教育的年轻人的, 社会能够提供给他 们的就业岗位非常有限 , 这也是再就业困难的原因。 二是家庭因病、 因残疾陷入贫困。由于贫困群体收 入低、 消费水准低 , 营养不良状况普遍, 加上心理压 力大, 他们患病率高 , 再加上没有医疗保险 , 对于贫 困家庭来说, 高额的医药费令其境况雪上加霜。对 于那些没有劳 动能力的残疾人和需要 社会救助的 人 , 他们得到的社会救助也是相当有限的, 不足以 维持生存, 因此这部分人陷入贫困的比例也相当高。 三是劳动力市场竞争激烈, 再就业形势严峻, 使得下 岗失业人员不得不从事一些临时的不稳定的和低收 入的工作。 三、 城市反贫困政策分析 贫困作为一种社会现象以不同形式和程度普遍 存在于世界各国, 适度贫困的存在不是社会的耻辱, 不能正视贫困 , 从而掩盖贫困, 结果导致忽视贫困, 才是最可耻的。 70 年前罗斯福说过, 检验我们进 步的标准 , 不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上 添花 , 而 是看我 们能否 使那 些缺衣 少食 者丰 衣足 食。中国政府一直致力于解决贫困问题 , 在城市反 贫困方面采取了一系列措施和政策, 取得了很大成 绩 , 但同时也存在不少问题。 首先是 两个确保 政策的实施, 即 确保国有企 业下岗职工基本生活 , 确保企业离退休人员养老金 按时足额发放 。自该政策实施以来 , 企业离退休人 员养老金基本做到了按时足额发放, 至 2003 年底, 全国参保离退休人员有 3852 万人, 大部分地方实现 了养老金的社会化发放。政府的目标是从 2000 年 开始, 用 5 年时间 , 分三步实现由国有企业下岗职工 基本生活保障 制度向失业保 险制度的转变。 2003 年末, 全国参加失业保险人数为 10373 万人, 领取失 业保险金人数为 415 万人。明后两年大部分人员将 走出再就业服务中心 , 但相当数量的企业无力支付 与职工解除劳动关系所需要支付的经济补偿和拖欠 的工资、 养老保险金、 失业保险金等。这样以来就会 有失业人员享受不到失业保险金。 2003 年, 全国城