从《小镇喧嚣》看当代中国国家治理理论在乡镇一级
的表现
摘要：在中国的政府结构中，乡镇一级居于最底层，深深扎根于中国的基层环境之中。基层的发展与稳定关系到全局的发展与稳定。从单位制到工厂庇护主义，从经济联邦制到晋升锦标赛，从行政发包制到悬浮性政权，这些理论与我国当前的基层政治相关，是学界这些年重要的理论成果，本文将就其中一些进行检视。
关键词：国家治理；基层政府；理论
从1949年建国起，新中国已经走过了六十多年的风风雨雨，在这六十多年里中国的国体，政体都没有发生改变，但国家的治理理念，形式却发生了翻天覆地的变化。改革开放以后中国的经济体制改革走上了快车道，由计划经济向市场经济转变。相比于经济体制改革，政治体制改变的步伐较慢，但也绝没有停步不前。
在近些年的发展建设中，中国取得了举世瞩目的成就，经济状况连连走高，不断举行世界性会议，比赛。要尤其注意的是与同等发展水平的国家相比，中国在保护私有财产的法律制度及市场化水平方面并没有显著优势。那么是什么给中国的发展加上了助推器。在不能完全回答前一个问题的情况下，至少有一点可以肯定，中国当前的制度设计并没有拖经济发展的后腿，有其内在的效率与合理性。
基于这个认识，中国国家治理中不断出现的变化吸引了大量中外学者的目光，大家纷纷对中国国家治理中出现的新变化提出自己的理论解释。从单位制到工厂庇护主义，从经济联邦制到晋升锦标赛，从行政发包制到悬浮性政权，这些理论都让我们可以从新的视角看待我国政治架构中的某些制度设计。但是任何的制度设计最后都会落实的基层，一个制度的好坏不仅要看它设计的初衷如何，更要关注最终的落实情况。本文中笔者将以《小镇喧嚣》一文中的经验材料与各种国家治理理论相对照，观察两者之间的契合与分歧。
《小镇喧嚣》一书是作者吴毅根据其2003到2004年在中部某乡镇挂职期间所进行深度访谈和参与观察获得的经验材料结合其自身的理解完成的。文中所经历的时期较长，达一年半之久，作者详细描述了其在挂职期间所经历的小镇与其下属乡村发生的种种重大事件与善后方案，让我们得以从一个基层乡镇干部的角度看到基层治理的问题与困境。文章的写作以时间顺序为主线，描述了不同时期乡镇政府中心任务的改变，以事件为索引，描绘出当时的乡镇治理图景。在六百多页的行文中涉及的主要事件有“中心工作临检”、“税收收取”、“农业结构性调整”、“争地风波”、“石场主上访”，笔者将会就其中的一部分进行描述与探讨。
由于经验材料并非笔者亲自获取，而是对已有二手材料进行加工所得，或许
会带有比较强的主观色彩，只能说文中观点仅能代表笔者个人观点。
一、晋升锦标赛模式
晋升竞标赛作为中国官员的晋升模式最早由周黎安提出，它是指在对地方官员进行考核时以其在任期间当地经济水平的发展速度为主要指标，将处于同一竞争层面上的官员进行高低排序，并优先提拔那些经济发展速度快地区的官员进入更高层的政府任职。
委托代理问题是指在委托方将任务委托给受委托方时存在两方面的问题。首先是目标不一致，委托方希望自己的任务能够在预算一定的情况下，保质，保量的完成，而受委托方的主要目标是在大致完成任务的情况下得到委托金，这两者之间会发生明显的冲突。其次是监管不足的问题，委托方将任务委托给受委托方之后，很难有足够的时间精力去监管受委托方，否则委托行为的发生就没什么意义。笔者认为晋升竞标赛模式能够在中国获得成功很大程度上就是因为它解决了委托代理问题使上级政府与地方政府有了统一的目标，共同促进辖区内经济的发展。
晋升锦标赛模式在过去几十年的经济发展之中无疑取得了巨大的成功，它使政府的“掠夺之手”变为“协助之手”，保护了中国脆弱的民营经济。当然不可否认的是它也带来了许多的问题。
“税源不够就靠关系去协调”这是《小镇喧嚣》中给我震撼最多的话语之一，从地方收取的税收竟然能够在不同的地区之间相互协调，这种匪夷所思的运作方式竟然出现在地方政府之中。让我们从这个税收协调链条的两个分别看看他们的运行逻辑。
作为链条的一段是税源并不是那么充足的乡镇，首先要说明的是在晋升竞标赛体制之下乡镇一级对于扩大税源是有积极性的，一方面为了通过税收增长这一可以明确体现出辖区经济发展的指标来向上级展现出自身的能力和政绩，以获得晋升的机会。另一方面税收任务完成后，政府也能得到一定的分成，收的越多，分的也就越多。综合这两方面来说，出于政治利益和经济利益的考量，税源并不充足的乡镇有向其他乡镇协调税收的冲动，那么是什么驱使发展状况好的乡镇去让出税收呢。原因在于两点，首先，在上级要求的乡镇一级的税收是连年递增的，所以如果今年交的多，那么明年的税收要求就会在今年的基础上上浮，因此税源充足的乡镇在完成上级任务的基础上也不愿意多交，愿意将一部分超额的税源让出来。其次，在其他乡镇的国、地税所在向其协调税收的时候也会提供一部分钱作为他们的办公经费，税源情况好的乡镇也乐于有这么一份额外收入。
以上所说的主要是国税和地税，在农业税方面也有不少的乱象。2000年左右农民负担问题被反复提及，因此上级政府规定，乡镇一级在征收农业税时不能采取强制措施，甚至有领导编出一句顺口溜“打不还手，骂不还口，有钱就收，没钱就走”。其直接结果就是基层在收取农业税时遇到了巨大的阻力，一开始还只是一部分村民抗拒交税，在其他村民看到成果的典范之后，普遍性的农业税征收成了大问题。在收税不利的情况下，基层干部采取的措施便是用村级财政和村中干部的工资来垫农税的缺口，当然这些缺口最后还会考从各种农民补助等流经基层的款项中扣除。于是便出现了一副很“奇妙”的图景，国家从基层提取税收，之后向基层提供农业补贴，福利补贴，最后这些补贴又会有相当一部分变成税收重新别提取上来。
要知道以上国税、地税的协调，农业税的反复并非是没有成本的，大量的税收被浪费在无用的流动过程之中，而国家和纳税人都没有因此获益。那么这种反常现象是何以出现的。
这显然是一种强激励下的激励扭曲，而使地方官员不顾其产生的负面影响，一位追求税收增长。激励分为强激励与弱激励，强激励多运用于任务目标较单一情况下，弱激励多运用于任务目标多元的情况下。政府作为一个组织，它的目标无疑是多元的，除了发展地方经济以外还有维护治安、发展民生等等。而当一个任务多元的组织采取强激励的激励方式时，就会出现扭曲激励的问题，使地方官员只关注那些能够被考核的指标，而对那些不在考核范围之内或者不易测量的后果不予重视，热衷于搞政绩工程，劳民伤财，甚至编制经济增长数字，这种情况在缺乏经济资源和机会落后的地区尤为明显。
《小镇喧嚣》一书中还提到一种非常有意思的现象——迎检。文中作者经历过一次税费改革试点的迎检工作，对此非常有体会。这次税费改革试点检查要求检查组直接下到农户家中查看，不通知，无陪同。对于不合格地区的税费改革工作要推到重来，合格单位进行整改；又规定凡没有考核评估的县、市、区或评估不合格的县、市、区，在通过重新考核评估前，县、乡两级领导班子不得提拔，调度。在这样的规定之下，县乡两级对迎检工作无比重视，尤其是县一级的公务员大部分时间都不待在政府大院，每天下到村中去督促工作。县长和县委书记不厌其烦的着急工作人员开动员会，通气会，要求基层干部反复、反复、不断反复去村中做村民的工作，力求高分过关。
除了这种突发的迎检，每年还有一些例行的检查如计划生育，社会治安等。这些检查工作一般都会有一个附带条款“检查不合格者，一票否决”。也就是说无论你其它工作做得多么好，也不能享受评优评先，加官进爵的各种待遇，一直要等到再次通过考核评比，出了“笼子”处罚才会停止。这种制度设计笔者认为是在一定程度上修正在政府运行中使用强激励所带来的负面影响，使基础政府在关注经济发展的同时，分出一部分精力到这些将会接受检查的事项上来。虽然各种检查会带有形式主义的色彩，但就以税费改革为例，为了收取农民手中的负担条子，基层政府的确将原先许多忽略的，不愿去做的工作完成了，在一定程度上具有积极地意义。故而在笔者眼中各种例行的、临时的检查，在这个层面上还是值得赞许的。
二、悬浮型政府与不完全财政
让我们先从周飞洲提出的“从汲取型政权到悬浮型政权”这个角度来看看近些年，准确来说是2000年以后我国财政制度的一些变化。2003年我国在全国范围内推广税费改革，其主要内容可以总结为1、除农业税外，取消所有提留统筹和集资收费，农民不必再向政府交纳除正规税收以外的任何费用。2、农业税比例相对提高以部分弥补乡镇财政缺口。2004年我国进一步推行税费改革，在5年之内彻底取消农业税。
这两次改革都遵循着相类似的路径，即逐步减少乃至取消国家向农业以及与之相关行业的税收。同时国家财政通过农业税费改革转移支付向中西部乡镇进行补助。这样的改革带来可喜的变化，具有革命性的意义。中国农民第一次可以名正言顺的不缴纳皇粮国税，更重要的是免除了农民的除税收外的各种额外负担。但同时我们也应该看到这些改革所带来的其它方面的变化如基层政府在工作上
