苏州金阊医改三年调研报告

金阊区关于医改三年的变化发展及存在问题的调研报告
苏州金阊区卫生局黄赟
●背景
党中央、国务院历来高度重视人民群众健康和卫生事业的改革发展。

为逐步缓解人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题，2009年4月，党中央、国务院在积极应对国际金融危机对我国不利影响的同时，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》相继发布，正式启动深化医药卫生体制改革，确立了改革的近期和长远目标。

随后，国务院公布了医改实施方案，正式实施五项重点改革。

工作任务内容包括五大类:加快基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、积极稳妥地推进公立医院改革。

中国国家卫生服务调查的数据，发现医保的覆盖面实现了从2003年的29.7%到2008年的87.9%再到2011年的95.7%的飞跃（摘自2012年3月3日《柳叶刀》）。

2009年以来，我区按照中央和省、市的部署，积极稳妥、扎实有序地推进医改工作。

2010年初，我区召开了深化医药卫生体制改革动员大会，出台了《金阊区深化医药卫生体制改革的实施意见》，明确我区的改革重点和改革任务。

目前，各项改革顺利实施并稳步推进，区级公共卫生服务体系进一步完善，公立社区卫生服务机构建设进一步推进，国家基本药物制度实施进一步规范，基层医疗卫生服务运行机制改革进一步深化，全区卫生工作335框架基本形成，医改工作取得了阶段性成效，整体水平处在城区前列，人民群众普遍受益。

●三年来主要工作成效
一、医改成效初步显现
（一）、保障力度不断加大。

为切实保障医改工作的顺利推进，我区不断加大对卫生事业的投入，2009年至2011年全区累计投入达8390万元，2011年较2008年增长78.53%，其中基本建设投入累计达到2500万元；新增事业单位7家，新增国家公务员编制2名、参照国家公务员管理编制10名、全额拨款事业编制30名。

财政投入力度和机构数量创历史之最。

（二）、服务能力持续提升。

三年来，我区不断完善医疗卫生服务体系建设，启动了金阊新城医院和金阊医院等重点项目建设，先后建成了彩香、石路、虎丘、白洋湾街道4个公立社区卫生服务中心和三元一村社区卫生服务站，在三城区率先实现了公立中心的全覆盖。

2011年末，全区登记注册的医疗卫生机构78个，区级卫生职工1013 人，全区各社区卫生服务机构门急诊总量72.07万人次，占辖医疗机构门急诊总量的22%以上，医疗卫生服务综合能力持续提升。

（三）、公益性质充分体现。

我区认真落实市医改精神，通过提高基本医疗保障水平、实施国家基本药物制度、落实基本和特色公共卫生服务项目等，控制医疗费用增长，努力维护医疗卫生服务的公益性。

2008年到2011年，全区新型农村合作医疗人均筹资标准从260元提高到550元，实现与城镇居民医疗保险并轨；人均基本公共卫生服务经费从25元提高到35元，处于全省领先水平。

实施基本药物制度后，全区各社区卫生服务机构门急诊均次费用从78.32元降至66.74元，下降14.79%，基本药物与国家零售指导价格相比平均下降28.9%；全区传染病总发病率从159.51/10万降至128.40/10万，产妇死亡率从5.18/10万降至4.10/10万，居民平均期望寿命从80.39岁提高到81.10岁，主要健康指标基本达到中等发达国家水平，居全国领先地位。

（四）、惠民工程落到实处。

2009年以来，我区按照上级部署，组织实施了国家基本药物制度、母婴阳光工程、重性精神病免费服药和老年居民免费健康体检等政府实事工程，深入开展“学习白求恩、敬业为人民”主题教育和“三好一满意”窗口服务、专家下社区和双向转诊等活动，“看病难、看病贵”问题得到有效缓解，人民群众满意度普遍提高。

二、医改目标实现预期
根据国家2009-2011年深化医改五项重点任务的要求，我区明确改革重点有三项，即完善公共卫生服务体系，促进基本公共卫生服务均等化；推进公立社区卫生服务体系建设，进一步健全基层医疗卫生服务体系；实施国家基本药物制度，推进社区卫生服务运行机制改革。

我区认真贯彻中央和省市的要求，加强领导，狠抓落实，确保各项改革达到预期目标。

（一）、积极推进基本公共卫生服务均等化。

一是全面落实公共卫生服务项目，积极实施10大类41项基本、重大和特色公共卫生服务项目，并逐步覆盖到30万常住人口，逐步实现公共卫生服务的均等化。

三年来，先后组织开展了母婴阳光工程、15周岁以下人群补种乙肝疫苗、0-8岁儿童麻诊强化免疫、脊髓灰质炎疫苗强化免疫、特困人群高血压病和糖尿病基本药物免费供给、重性精神病免费服药等公共卫生服务项目。

二是加强传染病防控，有效控制甲型H1N1流感和儿童手足口病的流行，加强艾滋病综合防治，开展历史有螺地区血吸虫病预防。

三年来，全区共报告法定甲乙类传染病11种3119例，死亡3例（其中艾滋病2例，甲型H1N1流感1例），报告丙类传染病6种1534例，无死亡病例，全区无重大传染病疫情暴发。

三是加快公共卫生体系建设，区疾病预防控制中心和卫生监督所分别晋升为副科级单位，实现平稳分设，并按标准完成扩编；新设区社区卫生服务管理中心并独立开展工作；事业单位绩效工资如期实施。

建成江苏省卫生监督体系建设达标示范区和江苏省城市社区“药品两网”建设示范区。

四是深入推进爱国卫生和健康城市建设，先后建成了彩香一村四区、彩虹社区2个健康教育园和白姆桥西弄健康里弄，社区健康教育阵地进一步扩展。

（二）、着力完善公立社区卫生服务体系。

按每街道一个公立社区卫生服务中心和3-5千服务人口一个社区卫生服务站的设置要求，以“增量建公立、存量调结构”为原则，积极推进公立社区卫生服务体系建设，不断优化基层医疗卫生服务机构布局。

继2007年留园街道社区卫生服务中心建成使用后，先后建成了彩香、石路、虎丘和白洋湾街道公立社区卫生服务中心和三元一村公立社区卫生服务站，在三城区率先实现了公立中心的全覆盖，公立机构数量大幅提升，建设任务实现进度过半。

三年来，区级财政累计投入建设经费达到1590万元，建设面积超过1万平米。

2011年，留园街道社区卫生服务中心率先荣获苏州市唯一的国家级示范社区卫生服务中心，目前全区有国家级示范中心1家，省级示范中心1家，市级示范中心和站5家，全区社区卫生服务机构标准化建设达80%以上。

（三）、稳步实施国家基本药物制度。

按照上级要求，我区为首批实施国家基本药物制度单位。

2010年1月20日起，辖区所有社区卫生服务机构全部实施了基本药物制度，其中公立机构按照“统一目录、统一品规、统一价格、统一采购”方式执行基本药物目录，停止使用国家和省规定的599种基本药物以外的其他药品；民营机构按“统一目录、统一品规、统一价格、自主采购、政府补贴”的原则执行。

实施国家基本药物制度以来，我区各社区卫生服务机构积极配合，稳步推进，进展顺利并取得了良好成效。

基药实施两年来，市区两级财政累计补贴达1546.13万元。

针对居民反映的个别药品减少等情况，通过积极争取，省厅已先后作了两次调整，实施品规达3253种，基本满足基层医疗服务需求。

2011年，全区共采购基本药品994种，金额3125.50万元，门诊病人72.07万人次，比前年同期增长20.98% 左右，门诊均次费用53.23元，比前年同期下降16.78%左右。

药品零差率销售后，大部分药品价格降幅较大，老百姓得到了更多实惠。

（四）、逐步深化社区卫生服务机构综合改革。

随着医改的深入，我区加快推进社区卫生服务综合改革，针对当前改革重点和难点，在全市率先出台了《关于推进全区社区卫生服务综合改革的意见》，对全区社区卫生服务机构设置、投入、建设、管理以及民营机构退出进行了政策明确，建立了社区卫生服务机构定岗核员、财政补偿和绩效考核等配套制度。

目前，我区社区卫生机构综合改革组织保障制度基本建立；按《苏州市基层医疗卫生机构补偿办法》落实了财政投入机制，并于2011年7月1日起实行公立机构的收支两条线管理；核定社区
卫生服务机构工作人员363名，并对各社区卫生服务机构实行人员、标识、药品、财务、服务、信息、制度和考核的“八统一”管理，初步建立了协调、统一、高效的管理体制，基层医疗卫生服务机构综合改革稳步推进并取得一定成效。

（五）、努力实现基本医疗保障全面覆盖。

按照《苏州市关于推进基本医疗保障制度建设的意见》要求，积极推进职工医保、居民医保、医疗救助“政策制度、基金管理、待遇水平、信息系统、经办流程服务标准”的“五统一”实施工作，不断提升基本医疗保障水平。

2011年底，全区城镇职工医疗保险参保企业4815家，参保职工9.6万人（在职职工4.81万人，退休人员4.79万人），其中农民工参保1.47万人；全区城镇居民医疗保险参保1.2万人，其中居民参保0.6万人，少儿参保0.55万人，大学生参保0.05万人。

实施农民健康工程，2008年即出台了《金阊区新型农村合作医疗人员参加居民医疗保险的试行办法》，实现新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险并轨，参保人数2172人，人均筹资标准达到550元，为全省最高。

（六）、加快构筑卫生信息化平台建设。

按照苏州“一卡通”建设标准，累计投入约200万元搭建社区卫生服务信息管理平台，全区12家社区卫生服务机构信息化硬件和网络建设全部到位，通过区信息中心实现与市卫生信息平台的信息共享。

同时，各机构全面推行对健康档案、电子病历和绩效考核等社区卫生服务“一卡通”信息化管理，健康档案、基本药物、慢病管理、妇幼保健等各项工作均实现了计算机管理，为辖区66%居民和95%老年居民建立了电子健康档案；全科门诊100%使用电子病例、电子处方，并通过信息化实现了与市级医疗机构的双向转诊和资源共享，其中留园中心成为全市推广样板；公立社区卫生服务机构全部实现电子化绩效考核，社区卫生信息化工作取得突破性进展。

（七）、合理布局区域医疗卫生资源。

根据《苏州市医疗机构设置规划（2011～2020年）》，结合我区城市化进程和经济社会发展状况、石路商圈西扩及虎丘地区综合改造等规划要求，合理调整和完善辖区医疗机构设置，金阊新城医院列入市政府卫生重点项目，建设规模为300床的二级甲等综合性医院，计划总投资约3亿元，总建筑面积3.45万平方米，由金阊新城建设、苏大附二院管理，目前已进入规划报批阶段，预计年内开工建设。

金阊医院迁建计划总投资约3亿元，建筑面积约4万平方米，建设规模为300床左右的二级甲等综合性医院，由金阊医院投资并管理，目前已确定选址，正在进行拆迁协商和新机构建设前期准备。

规划新建虎丘街道公立社区卫生服务中心，已确定选址，计划投资约1500万元，建筑面积3500平方米，预计“十二五”中期建成使用。

●三年医改以来出现的瓶颈
三、医改难点有待破解
随着医改的深入推进，改革的综合性、复杂性和艰巨性更加突出，特别是在实施基本药物制度、社区卫生服务公进民退和基层医疗卫生综合改革等方面，涉及管理体制、运行机制、补偿机制、人事分配制度等一些长期积累的深层次矛盾，并且逐步显现。

一是公立社区卫生服务体系有待完善。

目前，我区还有6家民营社区卫生服务站需要实施公进民退改建，农村地区医疗资源十分匮乏，涉农地区居民看病难问题依旧存在，要建立完善的公立社区卫生服务体系，实现中心带站一体化管理和十五分钟健康服务圈的目标尚有差距，还不能完全满足人民群众的健康需求。

二是公共卫生应急防控能力有待提高。

随着城乡一体化发展的推进，人口流动日益频繁，不仅对现有的医疗卫生服务造成了巨大的压力，也给公共卫生管理和应急防控带来难度，突发公共卫生事件的快速反应机制有待完善，重大疫情的防控能力有待提高。

三是卫生人才队伍建设滞后。

当前食品药品监管形势严峻、任务艰巨，疾病控制、卫生监督专业力量严重不足，青黄不接现象尤其突出。

街道一级虽已明确职能、明确编制，但尚无专业人才，基层督管基础依旧薄弱。

社区卫生服务机构人员核编虽已完成，但全部实用编
外聘用而且待遇较低，现有用人机制难以吸引和留住高水平人才，人员流动性大，影响服务能力的提高。

这些困难和问题，需要逐步解决的同时也需要相应的政策。

四、医改推进需要深化
当前，医改已进入攻坚克难的新阶段，人民群众的关注度也越来越高。

我们将进一步强化领导、强化措施、强化要求，全力以赴保证各项改革任务的落实。

下一阶段，将重点抓好以下工作：
一、健全基层医疗卫生服务体系。

一是加快重点项目建设。

金阊新城医院年内开工建设，力争2013年建成使用；金阊医院迁建年内完成前期准备，力争2014年完成。

二是抓好公立社区卫生服务机构建设。

白洋湾街道公立社区卫生服务中心今年4月对外运行，原民营中心同步撤销，石路中心附楼上半年建成使用，6个民营社区卫生服务站分两年改造完成，虎丘街道公立社区卫生服务中心2013年启动建设，积极推进社区卫生服务中心和站的一体化管理，力争2014年底建成完善的公立社区卫生服务体系。

三是积极开展先进区争创活动。

在2006年获省社区卫生服务示范区的基础上，加快机构标准化和示范化达标创建，力争年底建成省社区卫生服务先进区。

二、完善国家基本药物制度。

严格按国家和省、市要求，开展新一轮基本药物采购、配送、使用等调整工作，进一步完善国家基本药物制度，依法加强对基本药物的日常监督管理，做好公众的宣传解释工作，促进基本药物优先选择和合理使用。

三、深化社区卫生服务运行机制改革。

完善社区卫生服务机构定岗核员、财政补偿和绩效考核等配套制度。

落实补偿机制，政府举办社区卫生服务机构的基本建设、设备购置、人员经费和公共卫生服务经费，足额纳入财政预算。

全面实行社区卫生服务机构人员聘用制和绩效考核制，医务人员的工资水平逐步提高。

稳步探索社区卫生服务机构收支两条线管理，实施基层医疗卫生服务机构一般诊疗费制度。

完善社区首诊和双向转诊，不断提高社区卫生服务能力。

四、加强医疗卫生人才队伍建设。

严格人员准入，扩大用人渠道，按标准逐年配备疾控、卫监、妇幼机构人员，确保实现公共卫生均等化目标。

加强社区卫生服务人才队伍建设，积极探索和培养一支具有专业业务能力和综合管理能力的中心主任队伍，努力提高人员整体素质和综合服务能力。

五、提高卫生信息化服务水平。

加强药品“两网”建设与完善，以医疗便民服务“一卡通”为核心，以居民电子健康档案为重点，建立并完善区域卫生信息平台，推进卫生信息化建设，实现卫生行政部门、医院、基层医疗卫生机构、公共卫生机构之间的互联互通。

●医改前景展望
2014-2020年，公共卫生服务体系、公立社区卫生服务体系、医疗保障体系、食品安全综合协调体系、卫生监督执法体系进一步完善；实现基本公共卫生服务均等化；全区基本医疗卫生服务可及性明显提高，建成城乡15分钟健康服务圈；各类医疗机构主体地位更加平等，管理体制和运行机制逐步完善，服务水平显著提高；卫生信息化体系初步建立，区域信息共享得到加强；居民健康、卫生服务、疾病控制、医疗保障等指标达到领先水平，基本实现卫生现代化。

实现七个方面提升：
—提升城乡居民健康水平。

提高居民生命质量和健康意识，倡导树立正确健康观，居民期望寿命等主要健康指标同步提高。

—提升公共卫生服务水平。

政府免费提供的基本和重大公共卫生服务项目全面落实，努力实施特色公共卫生服务项目，加快实现公共卫生服务均等化；完善突发公共卫生事件应急机制，有效控制艾滋病、结核病、乙肝等重大传染病，各项控制指标达到国家防治标准。

实施儿童
优先、母亲安全发展战略，提高出生人口素质。

城市的快速发展是非传染性疾病的一个社会经济学危险因素，成为我国的第一健康威胁。

促进医保覆盖、节约成本、应对非传染性疾病的巨大挑战，这些都是真正的世界难题。

慢性肾病、糖尿病、心血管疾病三者之间密切相关，有着共同的危险因素和治疗方案，因此预防和控制之间也相互协调，相互补充，共同受益。

—提升基层医疗服务水平。

完善社区卫生服务机构设置规划。

按每个街道设置一个公立社区卫生服务中心的要求，全区共设5个公立中心和7-10个站，通过“增量建公立，存量调结构”方式，逐步实现中心带站一体化管理，力争到“十二五”中期建成较为完善的以公立为主体的社区卫生服务体系，积极推进公立社区卫生服务体系建设，实现社区卫生服务中心与站的一体化管理，社区卫生服务体系进一步健全，普及率达100%，争创省社区卫生服务先进区。

—提升卫生科技人才水平。

引进和培养一批卫生重点人才，重视业务团队建设，改善医务人员待遇，建好区级实验室，争取完成3至5个科技项目。

—提升卫生信息化水平。

全面推进医疗便民服务“一卡通”工程，构建区级卫生信息平台，与市卫生信息中心公共卫生、应急指挥、医疗服务、药品管理等信息平台相通，达到远程就诊，远程治疗，做到突发疾病一键网上报警，网上自动联动120紧急出动上门救治，边远湖泊岛屿空中紧急救援等等。

—提升爱国卫生与健康促进水平。

实施健康促进百千万工程，健康促进普及率达95%以上，全面达到健康城市相关指标。

做好预防疾病的全面宣传、指引工作。

―提升食品安全综合管理水平。

食品生产经营秩序明显好转，餐饮服务行业食品安全监管不断强化，人民群众饮食消费安全意识普遍增强，有效降低食品安全事故发生率。

医药卫生体制改革事关人民群众健康，事关千家万户幸福。

我们将按照科学发展观的要求，坚持以人为本，立足当前，着眼长远，以创新为动力，以改革为抓手，认真落实医改各项任务，温暖民心，惠泽民生，不断满足城乡居民医疗卫生和健康保障需要，为建设“三宜”现代化城区，构建和谐新金阊作出新的贡献。