地铁投融资与治理运营的思路及建议

在现今世界各大城市和特大城市中，地铁已在公共交通系统中处于骨干地位。

截止2003年，我国地铁总里程是303千米，“十五”期间，我国将斥资2000亿元用于地铁建设，新增里程450千米。

在短时刻内完成如此大规模的基础设施建设，必需第一成立科学合理的投融资体制、高效顺畅的治理模式，才能保证地铁投融资、建设、运营几项工作和谐一致，彼此增进。

国内外地铁建设投资和运营情形
很多国家都是通过立法解决轨道交通的资金来源，地铁建设和运营的资金来源大体以政府财政投资和补助为主。

国内外地铁投资治理体制比较分析
（一）从所有权与经营权的关系上看，大致有“国有国营”模式、香港、日本的“公私合营”模式、新加坡的“国有民营”模式、泰国的“民有民营”模式等。

“国有国营”是指由政府负责地铁投资建设，所有权归政府所有，运营由政府部门或国有企业负责。

纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等世界上绝大多数城市都采纳“国有国营”模式。

要紧缘故在于地铁项目投资大，运营本钱高，票价低廉，带有必然的社会福利性，项目盈利的可能性较小，私人投资者投资地铁建设和运营的踊跃性不高。

“国有国营”模式下，地铁运营效率较低，对财政补助的依托程度较高，政府负担较重。

为了拓展资金来源，提高效率，一些国家和城市在“国有国营”的基础上，在地铁的投资、建设、运营等不同环节，成立多样化的收益模式，吸引社会投资，如采纳“公私合营”、“国有民营”和“民有民营”等方式。

“公私合营”是指由政府与企业一起出资设立地铁公司，负责地铁的投资、建设、运营。

这种模式的优势是，地铁公司完全依照市场化原那么运作项目，通过公司主观上对利润最大化的追求，为降低本钱而提高治理水平，为增加收入而提高效劳水平，客观上保障了为公众提供良好运输效劳的公共利益。

此模式的必要条件是必需成立地铁项目良好的投资收益机制，以吸引社会投资。

香港地铁是一个典型的例子。

2000年10月香港地铁实行部份私有化，在香港上巾，77％的股分由特区政府持有，其余23％为公众持股，股票融资达94亿元。

“国有民营”是指地铁线路完全由政府投资建设，建成后委托企业负责运营治理。

采取这种方式的优势是，把地铁的资产和运营业务委托私人企业治理，进行市场化运作，以降低本钱，提高效劳治理水中。

采取这种模式的必要条件是，地铁线路的建设投资完全由政府负担，以降低项目的财务费用与折旧本钱。

运会公司无资产所有权，只有利用治理权，承担专业化的运营职能，采取商业化的运营模式，实现公司盈利。

政府具有资产所有权，不干与其体运营，对运营开支进行少量补助乃至不补助，只负责监督、标准公司的运营，以确保地铁的公共福利性质。

新加坡地铁即采纳这种模式，新加坡地铁由新加坡国土运输局建设完成后交付运营公司利用，其建设资金全数来自于财政支出。

新加坡快速轨道交通公司负责新加坡地铁的运营，公司的第一大股东为一家私人企业。

“民有民营”是指由私人集团投资兴修，并由私人集团经营。

泰国曼谷轻轨采纳了此种模式。

从实际运作情形来看，泰国轻轨由于实际客流与预测客流差距较大，运营亏损严峻，项目盈利前景暗淡，现处于重组时期，“民有民营”的模式尚未取得成功。

（二）从地铁的治理方式看，能够分为一体化和专业化两种治理方式。

一体化的治理方式是集地铁投融资、建设、运营、沿线商业开发统一运作的公司制模式，如香港地铁公司、广州地铁总公司。

其特点是，依照每项职能设立部门，地铁建设、运营为要紧业务，房地产、广告等商业经营为辅助业务。

其优势一是地铁各类资源高度集中，有利于各方面资源的共享，资源配置的本钱低。

二是投融资、建设、运营作为公司内部的几项工作，便于和谐、分工。

三是客运主营业务与商业等辅助业务能够归并收入，实现合理避税。

其缺点一是承担职能太多，随着地铁规模的不断扩大，机构庞大，企业治理本钱增加，对企业治理水平有极高的要求，无益于大规模的地铁投资、建设、运营。

二是集建设、运营、沿线商业化开发于一体，资源、权利过于集中垄断，无益于地铁建设、运营的投资主体多元化运作，和市场化竞争格局的形成。

广州地铁就采纳了一体化的治理模式。

依照模块运作的治理模式，公司设立了八部二室一委员会的新架构。

从广州地铁的公司框架能够看出，广州地铁为集中一体化治理模式，总公司集建设、运营、沿线资源开发等各项职能为一体，依照每一个职能设立部门。

专业化的治理方式是把地铁的投融资、建设、运营、沿线商业开发别离由专业化公司来承担，各公司之间能够是以资产为纽带的企业集团形式，也能够是完全彼此独立的市场化契约关系。

其中，“网运分开”的模式是比较典型的一种，即线路资产的所有权与经营权相分离。

如上海地铁、新加坡地铁、日本地铁等。

其优势一是将投融资、建设、运营别离成立专业化公司，结构清楚，有利于集中精力完成大规模的建设、运营任务。

二是有利于地铁建设、运营主体多元化的市场良性竞争格局的形成。

缺点是尽管能归并报表，但各子公司要单独纳税，无益于避税。

上海地铁即采纳专业化治理模式，即实行“投资、建设、运营、监管”4分开。

上海城投和上海久事公司出资组建投资公司-上海申通公司。

申通公司在政府资金、政策支持下负责行使地铁项目的投融资职能。

申通公司和沿线各区联合组建项目公司，项目的具体运作由各项目公司实施。

在建设、运营治理方面，引入竞争机制，打破垄断，上海组建了3家轨道交通建设治理公司和2家运营公司。

从上海地铁运作的实际情形来看，专业化的治理模式在筹措建设资金、节约操纵项目投资、降低运营本钱、提高运营效率等方面发挥了踊跃的作用。

北京地铁在2001年7月对原北京地铁总公司进行整体改制，大体框架如下：北京地铁集团有限责任公司对投入地铁的国有资产行使出资者权利，负责北京地铁的融资、建设、运营等任务。

具体建设任务委托集团出资成立的北京地铁建设治理公司实施，运营任务委托北京地铁运营公司实施。

北京地铁目前是从“国有国营”向投资主体多元化、建设、运营市场化方向进行改革；经营治理模式也从集小统一的一体化治理模式向建设、运营专业化治理模式转变。

这将改变北京地铁以往大而全，建设、运营、房地产、广告等混业经营的治理方式，成立专业化的投融资主体、建设公司、运营公司。

改革的两种方案：渐进式和一步到位式
从以上分析能够看出，世界尤其是我国地铁，正尽力摆脱以往单独依托政府投资的单一投资方式，慢慢向政府主导、多元化运作、多渠道筹资的方向迈进。

但每一个城市在各自地铁行业建设进展进程中，是选择一体化的组织模式仍是专业化的组织模式，还要依照自己城中的市场条件、投资环境具体分析。

国内有两种方式能够选择：
（一）渐进式的过渡性方案
现时期，国内地铁领域多元化的建设、运营竞争主体尚未成立起来，市场竞争机制还未形成，当前的建设任务又十分紧迫艰巨，有必要对地铁的投融资、建设、运营、多种经营等仍实施必然程度的统一集中治理。

随着市场化条件日趋成熟，慢慢完成一体化治理向专业化治理的转变。

具体是：
进一步完善政府投融资主体的主导作用，并树立投资主体在近期内必然的权威性。

同时着手完善多元化投融资体制，尽力创建地铁建设、运营主体多元化市场竞争格局。

一方面强化现有地铁建设、运营公司的专业化建设、运营职能，确保工程质量、平安运营。

另一方面合伙（如与香港地铁公司、新加坡地铁公司）成立1－2家地铁建设公司、运营公司，培育多元化的竞争主体，并慢慢成立地铁行业专业化的投资控股公司，最终完成地铁一体化治理体制向投融资、建设、运营领域专业化、市场化的过渡。

（二）“三分开，一设立”完全性解决方案
把地铁原先独家运作的一体化治理体制完全向专业化、市场化模式进行改革。

把地铁投融资、建设、运营3项专业职能分开，别离由独立的法人公司——多元化的投资主体、建设主体、运营主体承担，3者间不存在资产、隶属关系，完满是平等的市场化契约关系。

由政府设立的专门机构对地铁的投融资、建设、运营实施必要的监督、和谐、治理。

具体方案如下：
（1）在现有投资基础上采纳增资扩股等方式，组建现代轨道交通投资（简称“投资公司”），并再也不持有地铁运营公司、建设公司股权。

投资公司的资产组成为目前老线的国有资产、政府财力对新线的投入和所有与地铁相关的经营性资产。

投资公司依照政府统一部署，组织各级财力、社会投资、外资一起组建投资主体多元化的各新线，并联合各新线股东、地铁建设公司、运营公司、专业投资者对地铁沿线广告、房地产等资源进行专业化开发，成立地铁项目的投资回报机制。

同时通过综合运用银行贷款、企业债券、借壳上市等多元化、市场化投融资手腕，在货币市场、资本市场进行运作，专门负责地铁新线的投资、融资、还贷。

（2）慢慢放开地铁建设、运营，采取经营业绩协议、治理合同、效劳合同、租赁合一样方式加速市场化进程。

由政府出资设立或鼓舞国内地铁公司与香港、新加坡等地的公司合伙组建1—2家建设公司、运营公司，形成地铁多元化的建设、运营市场格局，通过招投标式引入竞争机制，降低本钱，提高效率。

对地铁辅助业务，应进行重组，引进外资和技术，打造机车车辆国产化基地。

按修造分离原那么，对国内现有地铁车辆修造厂进行改制重组。

或引入国外战略投资人，或采纳IPO或“借壳”等方式上市。

（3）投资公司、新线公司与各个建设公司、运营公司之间再也不是母子关系，完满是平等的法人主体。

投资公司与新线公司作为国有资产的出资代表及业主，拥有地铁线路资产的所有权、收益权，即资产的处置权（报有关部门批准）、票款收入、广告、房地产的收益权，并利用这些条件为新线、老线筹集建设运营资金；投资公司、新线公司将老线、新线的建设、运营任务，采纳招投标的方式，选择一家建设商、运营商进行委托经营。

如此，通过市场竞争机制来达到地铁行业降低本钱、保证质量、提高效劳的目的。

（4）设立专门的政府机构，如轨道交通治理局，作为地铁行业专门的治理机构。

要紧负责对国内地铁投资、建设、运营工作的监管和指导、和谐；组织制订行业技术标准和标准等。

综上所述，这两种方式的实施对目前国内地铁的建设进展都具有较强的增进作
用，如何选择要紧取决于政府部门的目标取向：
若是考虑目前时刻紧迫，为确保实现“十五”期间既定建设目标，宜采取渐进式的改革方案，有利于在建设期内统一思想、集中力量，完成大规模、高强度的投资、建设、运营任务；
若是从加速国内地铁进展的市场化进程，通过适度竞争来降低建设、运营本钱，提高效率的角度动身，可采取完全性的改革方案。