《民营化与PPP模式——推动政府和社会资本合作》E.S.萨瓦斯著周志忍译（一）译者前言民营化与政府治道变革1.民营化在当代政府改革中的地位①主导理论：从公共选择理论和新公共管理理论出发，民营化是公共选择理论的逻辑起点，又是公共选择理论的一味主药。
②变革战略：民营化是实践战略意图建立社区、非营利组织、私营部门伙伴关系③未来模式：盖布勒“企业家政府”模式，改革的结果：架空政府，降低职业公务员在社会中的作用。
2.作为治理理念的民营化①民营化的推动力量为现实压力、经济、意识形态、商业和平民主义的影响。
②政府增长的原因：对政府服务需求的增长；生产者服务供给的增长；效率的降低。
政府增长的后果：抑制经济的增长，产生无效政府活动。
对策：重视政府角色，更多依靠公民、社区、市场。
③提供物品服务的10种制度安排（静态分析）：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务、自我服务。
对10种制度安排的评价角度：（服务的具体性、生产者的可得性、效率和效益、服务规模、成本收益关联度、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、对消费者的回应性、政府规模。
）3.作为公共服务提供机构的民营化①狭义的民营化：是一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。
②民营化的方式（动态分析）：委托授权；撤资；政府淡出。
4.民营化的操作层面①合同承包的实施条件：有效的政治领导；内部积极的倡导者；财政拮据；节约成本；行动具有政治可行性；特定事件打破现状，要求变革。
②服务合同的立约步骤：内部机构成本VS合同外包成本比较③政府改革：在政府角色和职能上是政府退却，新理念包括市场优位、顾客至上、服务至上、服务意识、结果为本、民主参与；在政府管理机制上，新理念包括多中心、民营化、公民参与。
萨瓦斯在1971年公开发表的《论市政论断》中强调民营化的实质是垄断对竞争而不是公营对私营。
民营化的目的是改善政府绩效，节约资金提供优质服务。
（二）正文第1部分民营化的背景第1章导论“公共”是政府拥有、公众拥有还是拥有权利开放？1.1民营化的动力表1 民营化的推动力量政府的角色是掌舵而不是划桨。
萨瓦斯反对大政府的理由：从政治哲学角度：个人自由、正义、效率和政府信任的缺失。
从经济哲学角度：大政府会造就贫穷的社会。
1.2民营化的历史进程民营化的理论基础由弥尔顿·弗里德曼奠定，彼得·德鲁克提出民营化的建议。
70年代以来民营化理论由萨瓦斯、普尔、斯潘、罗斯巴德、菲斯克等人发展。
实践：美国80年代，主要是以市政服务合同外包为基础的民营化。
英国70年代亚当斯密研究所推动了民营化。
撒切尔（1979年上台）和里根总统（1980年上台）推动了民营化。
90年代中期，州和地方政府的民营化在美国十分普遍。
第2章政府增长2.1 政府规模政府规模的3个测度指标：政府单位的数量；政府支出；政府雇员人数。
政府增长的原因：对政府服务需求的增长；生产者服务供给的增长；效率的降低。
①服务需求增长的原因：人口结构的变化；收入的增长；收入再分配；矫正社会病症；规避社会风险；弘扬文化；财政幻觉；项目维持。
②服务供给的增长原因：争取选票；预算的最大化；扩大竞选队伍；找问题的精英；医疗性的国家；政府垄断；有意的惰性（多数地方政府收入体制属于自动驾驶的位置，经济增长或通货膨胀带来的收入被花掉很少有人提出。
）；雇员投票；服务的过度生产。
③效率的降低：超额雇佣；待遇过高；过度建设。
Bracket creep（税档潜升；额外负担）：税收增加高于通货膨胀率第2部分民营化的理论第3章物品和服务的基本特征3.1 排他性物品（服务）的排他性：如果物品（服务）的潜在使用者没有达到潜在供给者提出的条件，他们就可能被拒绝使用该物品或者被排除在该物品的使用者之外。
3.2消费一个物品（服务）可以被消费者共同和同时使用，其数量和质量并不会因此减少或者降低；其他一些物品却只能被个人而不是共同消费，如果被一个人消费就不能被第二个人享用。
3.3 物品和服务的分类物品的性质决定消费者的支付意愿，也决定了生产者的提供意愿。
个人物品由市场提供，可收费物品既由政府提供，也可由市场提供。
共有资源由集体行动保护。
集团物品的提供可由自愿或者强制性的捐款。
3.4 集体物品产生的问题①集体物品的度量和选择难②集体物品的收益规模难确定③集体物品的增长的原因：某些物品性质的变化；保护共有资源的需要；个人物品变集体物品（私人垃圾扔大马路）④福利物品：在获取资格；获取数量；提供方式；社会对受惠者强加的条件等方面存在分歧。
小结：集体行动还是保护自然资源，集体物品的提供不是政府的专利，还应该考虑私人和自愿组织。
第4章提供物品和服务的不同机制4.1服务的提供（安排）和生产——服务的安排和生产可以分开。
4.2制度安排政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、补助（补贴生产者）、凭单（补贴消费者）、特许经营、自由市场、志愿服务、自我服务合同承包中政府的理想角色：公共物品和服务需求的确认者；精明的购买者，对所购物品和服务有经验的检查者和评估者；公平赋税的有效征收者；谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。
合同承包的特征：工作任务要清楚的界定；存在几个潜在的竞争者，竞争氛围；政府能够监测承包商的工作绩效；承包的条件和具体要求有明确规定并能够保证落实。
支持合同承包的观点VS质疑民营化的观点。
附加限制条件的凭单安排对非穷人来说相对没有吸引力，这可以更好的帮助那些穷人。
附：市场是基于人的欲望和需求而来，人的欲望在市场中得到延伸。
4.3复合安排多样化安排——混合式安排——局部安排4.4安排方式和物品类型之间的关系4.5不同安排方式的比较服务的具体性；生产者的可得性；效率和效益；服务规模（可实现规模经济）；收益和成本的关联度（消费者直接付费给公司）；对消费者的回应性；对欺骗行为的免疫力；经济公平；种族公平（合同外包不考虑政治影响力）；对政府指导的回应性；政府规模（合同承包和志愿安排是提供集体物品的最佳安排方式，在集体物品和共用资源提供方式中，志愿安排是被给予高度评价的，志愿安排是自治的一种形式，且一般可实现最大限度的公民参与）。
4.6民营化自由市场、志愿服务、自我服务凭单合同承包政府间协议特许经营补助政府出售政府服务民营化图一4.7公私伙伴关系公私伙伴关系：（广义概念）公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。
指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。
指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。
小结：集体物品的提供可以政府提供、政府间协议、合同承包、志愿安排。
对个人和可收费物品来说，自由市场和凭单安排是最好的；对共用资源来说，凭单制和志愿安排是最好的，对集体物品来说，合同承包和志愿安排是最好的。
第3部分民营化的实践第5章民营化的原因和形式5.1 民营化的原因①民营化的必要性：症状与诊断（施行民营化的一般目标）无效率，人浮于事，生产率低下；产品和服务质量低劣；营利性政府企业持续亏损和债务增加；缺乏管理技能和权威；对公众缺乏回应性；设备维护质量低下；资本投入不足；过度的垂直一体化；管理方法或产品过时,缺乏营销能力；目标多样化且相互矛盾；机构使命缺乏相关性甚至误导（机构协调）；资产未充分利用或使用效益不佳；存在违法经营行为；存在盗窃和腐败现象（建议将集体物品私有化，以此确定产权）。
民营部门经营不善要么被兼并或者破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并而且可能会获得更多的预算。
②政府推行民营化的原因：调查结论1997年对州政府官员进行的一项调查问及民营化活动不断增加的原因。
答案从多到少依次是:（1）节省费用；（2）对民营化的有力政治支持；（3）增加工作灵活性,减少官僚作风；（4）提高效率（5）缺乏人才和管理技能；（6）推动创新；（7）提高服务质量。
③民营化的目标（一般针对发展中国家）减少政府开支；通过出售资产并向出售后的资产征税来增加收入；减少政府债务,如通过债务和股权交换；提供政府通过其他途径不能提供的基础设施或设备；为一些高技术活动引进专门技能；快速发起或扩展服务；减少政府在经济和其他方面的干预；减少政府的社会角色(建立和强化市民社会)；促进经济发展；经济的非集中化和资产拥有权的普遍化；表明坚持经济自由化的态度,增强商业信心；加速资本市场的发展(通过设立和出售股份)；吸引国内外投资,鼓励流动资本回归；满足国外贷款方的要求(包括诸如世界银行这样的国际团体)；提高人民生活水平；获得公众支持(通过去除官僚制的弊病)；奖励政治同盟者；削弱政治对手(如工会)。
④竞争：民营化成功的关键⑤民营化的理想政治环境（民营化是手段而非目的）市场定价,不存在价格控制或补贴；个人拥有产权并可以行使所有者的权利；不为竞争者设置市场准入障碍,不存在保护主义；公平、系统和独立的法制体系,确保法律适用和执法平等,包括税法和合同法政府在提供贷款和外汇时公正而不徇私情；政府在出售原材料和采购时不徇私情基于市场的利率,政府提供贷款时没有优惠；在统一劳工法和民营化协议的框架内,民营化企业拥有雇用和解聘雇员的自由；在民营化协议框架内,民营化企业有重组或改变业务的权利；政治稳定；货币稳定,通货膨胀受到控制。
5.2 民营化的形式（动态）①民营化概念的同义词：公私伙伴关系、合同外包、非国有化、非政府化、非国家化、股份化、政府撤资。
②政府服务、企业和国有资产的民营化方式可分为政府授权、政府撤资、政府淡出。
委托授权（合同承包、特许经营、补助、凭单制、法令委托）政府撤资（出售、无偿赠与、清算）政府淡出（民间补缺、政府撤退:停止给国有企业提供补贴——政府卸载、封冻法、放松规制）对国有企业。
Eg：中国1978年放松规制，采用合同承包土地。
20世纪90年代，国有企业改革就是政府撤退，也是放松管制。
③民营化方式的比较合同承包：优点：提高生产率、节约成本、透明；缺点：可能招致工人的反对。
5.3 民营化的案例综合多种方法的民营化（公共汽车服务系统的民营化）、补缺、放松管制和特许经营（乌克兰公共汽车服务业）合理的民营化需要优良的管理、有效的腐败防范机制和对特许经营者的监督。
5.4 民营化过程的管理民营化的实施指南：1.对民营化要有坚定的政治决心,确保整个政府都理解这一点。
这是最重要的要求,否则,民营化过程注定会失败。
2.整个过程需要明确的责任分工,因为这是一个复杂过程,需要权威、资源、有识之士,且经常需要咨询专家。
3.对民营化项目设定清晰的目标。
因为存在许多可取但又相互冲突的目标,对这一步骤必须给予足够的关注。
仅靠直觉是远远不够的。
4.选择合适的民营化形式。
从前面提到过的不同形式中选择一种或几种,或者精心设计一个多种形式的有机结合体。
