1、检察建议剑指社会管理盲区，助力政府开展医疗行业整治
（申报单位：上海市人民检察院研究室）
一、背景缘由
检察建议作为检察机关参与社会治安综合治理工作的形式之一，在预防违法犯罪方面发挥了积极作用。近年来，上海检察机关积极探索运用检察建议参与社会管理创新，延伸法律监督职能。上海市各级检察院结合执法办案，就行业主管机关、部门需要加强和改进的监督管理工作，积极向行政机关制发检察建议，促进依法行政，完善行业管理。
2010年，青浦区人民检察院在办理一起强奸案时，发现上海某民营医院违规为被害少女实施堕胎手术，致使刑事诉讼重要证据灭失，影响对犯罪嫌疑人的量刑。在市检察院指导下，青浦区检察院向松江区卫生局发出检察建议，督促其加强民营医疗机构监管。市检察院则在充分调查的基础上，以《检察情况反映》形式上报市委，引起了市委领导的关注和市卫生局的高度重视。市卫生局以此为契机在全市范围内开展了专项整治活动。
二、主要做法与经验亮点
1、细致审查强奸案件，及时发现行业监管盲点。2010年初，青浦区检察院未检科受理了一起特殊案件，4名未满18岁的犯罪嫌疑人多次强奸一名年仅13周岁的未成年少女，并致其怀孕。为了掩盖罪行，4名犯罪嫌疑人带被害人到上海某民营医院做了堕胎手术。承办人通过细致的审查，发现该医院在明知被害人系未成年人且无监护人到场的情况下，既未要求出示身份证件，也未采取其他方法核实身份，就实施了堕胎手术，并将胚胎等随意处置，造成刑事诉讼重要证据灭失，导致对犯罪嫌疑人无法准确量刑。
2、深入开展社会调查，揭开民营医院管理乱象。对办案中发现的民营医院非法实施堕胎手术这一严重问题，检察机关非常重视，进行了细致的调查研究，发现民营医院堕胎手术的管理比较混乱。主要表现在：一是超越执业许可，违规施行堕胎手术。由未经许可的医院或者不合格医务人员实施手术，一旦手术不成功或不彻底，对未成年少女的身心健康将造成严重伤害；二是对未成年少女堕胎未严格进行身份核实。《中华人民共和国母婴保健法》及有关规定对未成年少女堕胎设定了监护人签字确认等特殊就医程序，但民营医院不严格验证堕胎人年
龄，有法不依现象突出；三是未经审批违规发布广告。这些所谓“无痛人流”的广告刻意回避非法堕胎的不良影响，误导未成年人轻率选择堕胎，也给犯罪分子逃避刑事制裁提供可乘之机。
3、各级检察机关联动，促进医疗行业专项整治。针对发现的问题，市检察院与青浦区检察院积极开展工作，促成在全市范围内对民营医院的专项整治活动。一方面，青浦区院向松江区卫生局发出《检察建议》，建议加强对民营医疗机构的监管，整治违规广告，建立堕胎主体身份审核制度，对未成年少女施行堕胎手术必须由监护人到场签字。松江区卫生局全面采纳了检察建议，并积极落实相关措施；另一方面，鉴于问题具有普遍性，为在更高层面和更广范围内解决这一类问题，扩大检察建议效果，市检察院编发《检察情况反映》呈报市委，引起市委主要领导的高度重视，责成有关部门重视和解决这一问题。市卫生局迅速在全市范围内开展了“非法中止妊娠”专项整治活动，惩处了一批有违法行为的医院，有效地维护了人民群众的健康权益。
4、完善检察建议机制，促进行政机关依法行政。为更好地发挥检察建议促进行政机关依法行政的作用，上海检察机关采取一系列措施，进一步完善检察建议工作机制。一是实行分级制发制度，提升检察建议的效果。各级检察机关只能向对应行政层级及其以下的行政机关制发检察建议。对市级行政机关及其职能部门制发检察建议，只能由市级检察机关提出；二是配合人大专项检查，加大检察建议的力度。2010年，市人大内司委开展了对行政机关落实检察建议、司法建议情况的专项检查。市检察院配合人大内司委，就本市检察机关2008年以来对行政机关制发检察建议的情况认真开展调研分析，并以此为契机，完善检察建议的跟踪反馈、文书管理等相关制度，不断加大对行政机关制发检察建议的工作力度；三是建立备案工作制度，督促检察建议的落实。检察机关定期向市政府法制办报送对行政机关制发的检察建议，借助行政机关自身力量，做好检察建议的督促落实，有效发挥检察建议的积极作用。
三、实际效果与启示思考
1、拓展了检察机关的监督途径。检察建议是检察机关参与社会治安综合治理、延伸法律监督效果的重要方式，是检察机关立足检察职能，服务大局、保障民生的重要载体。通过向行政机关制发检察建议，能够充分发挥检察机关结合办
案参与社会管理的司法能动性，有效协助行政机关纠正管理中的普遍性问题，促进行业管理的健全与完善。2010年，上海检察机关共向行政机关制发检察建议268份。许多检察建议直接针对行业管理中的盲区，措施可行性高，受到被建议单位或主管机关的高度重视，有关问题得到有效解决。
2、完善了检察建议的工作方式。实践证明，检察建议制发前，要深入调查研究，提高发现问题的准确性和检察建议的针对性；对于行业性、普遍性问题，要加强上下级检察机关之间的联动，通过上级检察机关的《检察情况反映》等载体形式，引起有关方面的重视，促进问题的解决；要加强与被建议单位及其主管部门的沟通，跟踪和督促检察建议的落实，使检察建议收到实效。
3、形成了双方机关的良性互动。对加强民营医院管理的检察建议，市卫生局高度重视，派人专程到检察机关走访座谈，了解相关情况。检察机关则积极向行政机关建言献策，并配合卫生管理部门做好宣传工作。上海检察机关还与市政府有关部门沟通，建立了对行政机关检察建议的报送备案制度，形成了检察机关与行政机关工作的有效沟通和良性互动。
4、促进了医疗行业的行政管理。市、区两级卫生监督部门，在全市民营医院开展“非法终止妊娠”专项整治活动，加大了对民营医院的监督整治力度。其中对全市58家民营医疗机构在互联网上发布的医疗服务信息进行重点监测，对27家民营医院的违法行为依法予以处罚，有效维护了人民群众的健康权益。
5、扩大了检察建议的社会效应。人民日报、新华每日电讯、人民网等120余家媒体，集中报道了青浦区检察院运用检察建议促进社会有效管理的做法；上海电视台、东方卫视等多家电视台电视栏目在黄金时间档播放新闻，建议卫生部门对民营医院违规堕胎行为加强监管，呼吁市民举报违规民营医院。检察机关运用检察建议参与社会管理的做法，受到社会和新闻媒体的广泛关注，凝聚了社会共识，为专项整治活动创造了良好氛围。
