论公共部门绩效评估为基础的预算体制

论公共部门绩效评估为基础的预算体制
论公共部门绩效评估为基础的预算体制
导师：蔡立辉作者：姜媛媛
【论文摘要】20世纪80年代西方国家针对财政赤字、政府无法向公众提供高质量服务与积极回应等问题，掀起了公共绩效评估的运动，而以绩效评估为基础的预算体制改革则成为绩效评估应用的一个重要领域。

该体制紧紧围绕公共责任、顾客至上的理念，利用绩效评估这个工具来分配资源、拟定公共部门的预算，关注产出成效，达到合理分配公共资源、提供高质量公共服务的目的。

本文将从预算体制引进绩效评估的理念以及如何利用绩效评估进行操作等方面来阐述其合理性，并探讨其理念与方法的借鉴意义。

【关键词】公共部门绩效评估以绩效评估为基础的预算体制理念
一、源起
什么是公共预算？有这样一种描述：“一项政治行动，一项工作计划，一次未来预测，一个启蒙源泉，一次愚昧行动，一个控制机制，一种对限制的逃避，一种行动的手段，一个进步的障碍，甚至可以是一种祈祷：愿当权者能够温和地
预算即是法律。

简单来说，政府每年通过财政预算来集中财政资金(即纳税人的钱)，然后根据每个部门的具体职能和任务来分配给资金，各部门通过具体行动来利用这些资金为纳税人提供公共产品及服务。

每个部门都有自己的使命，因此，有一定职能和权力，便有了财政资金支出的资格和需要来完成其使命。

然而在现实情况中，公共部门并未提供优质有效的服务，预算非但不是一种控制，反而成为浪费的手段，“进步的障碍”！
财政危机、信任危机和管理危机是美国20世纪80年代各国政府面临三大危机：财政赤字是令政府非常头疼的问题，一方面不能提高税率以增加收入因为这是每一个美国人都很敏感的政治问题，另一方面又不能减少预算开支因为会触及一部分公民的利益。

严重的财政赤字成为美国行政改革的一个诱因，当代西方行政改革就被西方学者视为“财政驱动”的行政改革，因为，“毋庸置疑，当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。

大规模预算削减的需要无疑是行政改革的主要理由。

”i（p196）在管理方面，由于“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”政策的实施，西方国家政府职能急剧扩张，机构规模迅速膨胀，政府公共管理上出现了很大的漏洞，又兼公共部门的固有垄
断性，从而导致了政府管理中的失控、低效，“科层官僚制在经历了100年之后，已经演变成为了一个官僚主义的怪物，一个庞大无比的巨物。

”ii （p634）政府的效率低下使得政府不得不把诸多不该管的以及该管但管不好的服务项目交给市场。

也是由于这些管理问题，使政府失去了提供令人满意的公共产品及服务的能力，失去了存在的基础。

80年代行将结束的时候，美国《时代》周刊就在其封面上提出了一个严重的问题：“政府死亡了吗？”政府回应性越来越差，与公民之间沟通不良，公民对政府失去信心，不良的信息循环最终损害了政府的“最后的依靠”形象，产生了庞大的“信任赤字”和“信任鸿沟”。

以上这些危机的出现，究其原因与传统预算体制不无关系，“我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”。

iii（p99）传统预算体制往往只是关注投入，政府部门根据自己的想法去行动和花钱，忽视了公众真正需要的是什么产品及服务，按支出多少来拨款而不是能产出多少来拨款，将资金分割成明细分类项目的制度使工作人员浪费了大量资金，机构臃肿资金配置效率低下。

正如戴维.奥斯本所说“它们（政府）在公共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。

它们在警察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升。

”iv（p121）工作人员往往要在本预算年度结束时
把所有的预算资金全部花光，以避免他们第二年得到的预算资金比今年少。

可见，政府拨款根本就不是看部门完成了多少任务，做了多少事，而公共部门提供服务也不是针对公众需要，财政资金就这样被大量流失，最终导致政府赤字。

寻求一种新的高效率、高成效的预算体制也成为政府和公众的共同期望。

80年代中期绩效评估运动的掀起，使人们对20世纪50年代初由美国联邦政府首先提出并应用于政府支出管理的绩效预算模式重新产生了兴趣。

西方各国纷纷进行了体现“结果为本”、绩效取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段，强化政府对议会和顾客的双重责任；实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算。

这方面的突出例子有英国的雷纳评审（Rayner Scrutiny Programme）和财务管理新方案(FMI)等。

是什么原因促使绩效评估运动向公共预算领域广泛延伸并引起预算体制的变革呢？我们有必要对绩效评估运动做出阐释.
二、从绩效评估到绩效预算
概括地说，“公共绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程
中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”v（p93），是“了解政府对公众需要的回应性以及政府提供公共服务能力的一种系统性的手段”vi（p2）。

绩效评估以结果为导向，以顾客需要为导向，以市场为导向，注重成本与效率、投入与产出之间的平衡，提高公共部门及其工作人员的责任心，增强政府对公众的回应力，其目的在于提高公共服务的质量。

学术界研究政府绩效评估始于第二次世界大战期间，其标志是克莱伦斯.雷德和赫伯特.西蒙的《市政工作衡量行政管理评估标准的调查》一书。

大规模的公共部门绩效评估始于70年代初期，1973年.尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”（The Federal Government Productivity Measurement）力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。

1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该种法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。

绩效评估主要有三方面主要的优势：首先，它注重部门长期目标的设定，而对它如何达成目标的具体手段放松规范限制。

它将部门实际达成的效果与预期目标做出比较，根据可测量的过程来确定目标；其次，它将部门评估的表现和信息
传递给公众，谋求与公众建立一种双向沟通机制，从而形成“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到大众的审视和评判，提高公众对政府的信赖程度，并且它鼓励对工作人员授权而不是微观管理，使官员有了自主性。

因为传统官僚制结构和对工作人员过于具体的监督使公共组织丧失活力、效率低下。

绩效评估使高层行政人员拥有更多的时间去做决策，这是更有价值的事情，摆脱了过去对下属过多控制的情况，只是有选择性的干预；最后，“政府必须对结果负责”、“政府必须用更少的钱办更多的事”。

罗姆泽克(Romzek)和达布里克(Dubnick)对责任的定义是:责任是一种关系,在这种关系中个人或机构应对他们被授权的行为的业绩有所答复。

负责任的机制是这样一些措施,这些措施决定授权的任务是否被以满意的方式执行。

这样的政府在努力展示负责任的过程中,需要对它们的政策官员及服务对象表明:(一)公民从上交的税款中得到了什么样的服务(有时是产品),如公立医院、道路、机场、图书馆、水的供应等等。

(二)税款使用的效率和效果如何,如达到某种标准的每英里公路修建费用,从高中或大学每毕业一个学生的成本。

(三)这些开支如何使服务对象,或服务对象所关心的人的生活受益,如根除或抑制疾病如脑炎或艾滋病；邻里安全的高度意识；安全和可靠的供水等……
业绩评估的优秀报告强调致力于满足市民需要的工作做得如何,是否达到对交纳税款的百姓提供高质量服务所做出的承诺。

vii（p36）可见，绩效评估作为公共部门内部改革和完善的机制，体现了放松规制(deregulation)和市场化(marketisation)的改革取向,是一种以结果为本的控制；它也是改善政府与公众关系的一种机制。

政府不再凌驾于公众之上，由原来的管理者角色变为服务者角色，而被管理者则成为顾客角色。

1993年美国戈尔报告在其第二章“顾客至上”（Putting Customer First）中，提出的第一个建议就是“倾听顾客的声音——让顾客做出选择”。

viii（p44-46）
一般来说，政府的本性是安于现状、排斥变革，害怕既得利益被剥夺，那是什么原因使得绩效评估对政府这么具有吸引力呢?是什么推动了绩效评估运动呢？原来预算问题是推动政府进行绩效改革的动力之一。

政府利润的增加总是少于政府的支出，政府必须对支出项目的优先性做出粗略的排列，而且公众税负的增加使政府意识到除了公共服务必须根据需要来按优先性排列外，还要将有限的资源做出比较有成效的安排。

公众越来越关注他们所缴税款的去向，他们可以依据客观数据来支持或反对政府施行的计划和项目。

当公众对预算安排不满或政府无法合理、清楚地向公众的疑问做出回应时，信任危机就会
出现。

随着绩效评估措施在政府部门的推广，人们发现，绩效评估运动的理念及方法必将传统的行政管理模式与管理观念打破，政府提供服务的方式、角色、规范改变了，传统的预算体制已经不再适合环境发展的需要，提供服务所依据的预算体制必须随之改革；而且也只有主动引进绩效预算才能缓解政府面临的压力，才能摆脱财政赤字的梦魇，因为，实施绩效改革，政府部门任务达成度和公众满意度可通过绩效评估表现，公众可对政府行为成效有一个客观的了解，政府可用评估结果来对公众做出回应，解释资源安排情况。

“财政报告必须提供信息给公众，使他们能够评价公共服务的有效性，成本以及政府机构任务的完成情况”。

ix（pi.）因此公共预算体制也成为绩效评估涉及的一个重要领域。

绩效预算亦称为效率预算，它是发达的商品经济国家普遍采取的一种财政预算制度。

其基本原理是把单位业绩与拨款联系起来的政府支出制度。

它是在20世纪50年代初由美国联邦政府首先提出并应用于政府支出管理的。

目前世界上大约有50个国家与地区采用这种预算模式。

新的绩效预算更重视长期计划的制定和政府的整体效益。

绩效预算要求政府每笔支出，必须符合绩、预算、效三要素的要求。

绩是指申请拨款所要达到的业绩指标，它是量化的，可以考核的；预算是指业绩预算，它表明公共劳务的成本，具
有明确量化的标准，不能量化的支出通过政府公开招标、政府采购或社会实践中所产生的标准财务支出来衡量；效是指业绩的考核包括量和质的两个标准。

这套绩效预算在诸多的公共部门，如公安、教育、交通、工程等等公共产品和公共服务的实践中广泛应用，并按照公开透明的原则接受立法、司法、民意机构的严格监督，考核成绩，丝毫不得马虎。

x（p11）它带来了旧有体制所欠缺的东西：
（一）这种以绩效评估为基础的新的预算体制为政府与公众的关系的改善提供了机会，因为它围绕纳税人和政府同时关注的东西，也是引起公众抱怨的东西——金钱，给出了一种解决方式。

以往的情形是，纳税人中没有谁是心甘情愿交出税金的，特别是在税费增加时，因为他们不了解税金进入政府后被花在了那些方面，而这些钱是否真正为公众创造了看得见、摸得着的价值。

为什么政府花大量的钱而提供的服务人们并不满意？政府的信誉也大打折扣，政府入不敷出使公众百思不解，政府与公众二者之间的沟通非常困难。

以绩效评估为基础的预算体制使政府部门如何花钱有了更合理的依据，即以部门使命、要达成目标来支出资金，评价一个部门不再看它花了多少钱，而是看它做了多少有成效的事情，是否令公众满意，注重产出与投入的比例，这种对
结果负责的体制使政府对纳税人有了清楚的交待，并令纳税人可以对政府提供异议或肯定其成绩，政府建立与公众的“双向沟通机制”，听取公众的反馈，加大对公众回应力度，从而建立相互信任的良好关系。

（二）以绩效为基础的预算体制增强了政府的责任心。

政府不同于市场：政府经营的资本来自于纳税人，而且政府可以控制自己的资本，它可以而且能够增加税金；政府可以支出的比赚来的多，而且政府有自我膨胀的特点（根据帕金森定律），使政府部门浪费多于节俭，每个部门都争取从上面获得更多的拨款，而不理会这些资金的用途是不是公众想要的，“我们官员浪费不是因为腐败或他们能力不称职，而是他们实际上不知应该去做什么”。

xi（p6）我们需要一种可以对政府部门支出更有约束力的预算体制。

绩效预算使部门每年的支出与取得的成效（outcomes）挂钩，上一年的表现会影响下一年的预算拨款，每个部门都要对这些资金负责，根据部门使命拟定具体目标及达成目标所需的途径，然后计算资金数量，精确到每一块钱，避免浪费。

而绩效不佳的部门有可能被缩减预算甚至被撤销。

（三）绩效预算使政府对资源有了更合理的配置，节省了大量开支。

从1993年1月至1998年1月美国政府开支总计节约1370亿美元。

资
源的有限性使政府寻求更好的利用手段。

绩效预算使公共部门有了责任机制，各部门将每年要实施的计划列出，并按其优先性做出排列，尽量做到每一块钱都花在刀刃上，项目实施过程中和结束后都可以利用绩效评估来对其做出调整，从而达到资源的最优配置。

三、运作流程
以绩效评估为基础的预算体制是如何运作
的呢？绩效预算将绩效评估与预算配给与支出相结合，因此它不是一个单一的行为过程，而是由许多环节共同组成的行为系统。

图1给出了该体制的大体操作过程。

（图1）
从图1可以看出，以绩效评估为基础的预算体制谋求更客观评价部门支出取得的成效，更有约束力地管理公共部门，更高效率地配置资源。

在这过程中，最关键的是以下几个环节。

（一）明确任务、目标，制定支出项目。

一个清晰的任务声明是理想的开端。

美国在《1993年政府绩效结果法案》里将绩效评估制度在联邦政府级别上制度化。

该项法案要求联邦机构建立最高级别机构的目的和目标,包括年度项目目的；表明他们打算如何达到这些目的；展示为实现这些目的他们如何衡量机构和项目业绩。

部门在每一个预算年度开始时都要知道在这一年中要做什么事情，着重强调政府干什么而不是买什
么。

要完成目标是与该部门的职能、使命密切相关的，如环境保护部门的使命是改善生存环境，减少或控制污染，它可制定的目标或任务可以是：将提高俄亥俄州的空气质量，尤其在该州那些空气污染最严重的城市地区；将坚持执行所以的环境标准，保证对这些标准的违规者做出公平、有效的惩罚；将教育公众和企业环保意识，教他们通过减少污染、对废物循环利用和节约资源来保护环境；将在维持联邦拨款不变的情况下有效地完成各项目。

它可制定的目标或任务还可以是一年中要重点治理几条河流，治理后河流的污染情况要控制在什么程度内，绿化面积要扩大多少平方米等。

又例如,政府责任标准委员会(GASB)提出了一个公共交通系统的目的陈述:基本目的是以最低成本为市民提供安全、可靠、方便和舒适的交通服务,包括对特殊的顾客群体诸如残疾人和老年人的服务。

这些任务的明确使各部门支出资金是围绕自己的目标而不是将资金分散地、无目的地支配。

政府集中注意力组织有关机构制定规划和开展工作是绩效预算的好处之一。

（二）按支出计划行动，根据标准跟踪评估，这是绩效预算的中心内容。

支出内容与其所服务的规划紧密相联。

根据总的工作规划，着重考核预算支出，使绩效评估渗透到政府的每一个部门。

这些绩效考核措施既考核公共资金使用的最
终效果，同时又考核为取得上述效果所开展的工作活动情况。

这主要是基于传统政府管理方式中的三个具体弱点：“（1）缺乏宏观的方向和目标；（2）缺乏使地方政府的不同部门能够选定其自己的目标、预想和工作标准的凝聚力和协调机制；（3）没有整体的，有时甚至没有部门的信息管理系统来使议员们和高级管理人员了解谁去做什么，以什么代价以及有什么效果。

”（p148-149）
（三）根据评估结果来进行调整和改善。

这是绩效预算对部门产生调控作用的重要环节。

评估结果反映了部门预算支出后完成任务的情况，是否达到标准，公众是否满意，可做出哪些改进和调整。

将实际的项目结果与之前商定的标准相比较:如果某些公共部门提供公共服务的情况无法令政府和公众满意，政府则会考虑将这部分公共服务的提供权出让给私人部门，政府从中退出，或者撤销该部门，这便促进了公共部门之间的竞争与公私部门之间的竞争。

第二次世界大战以后，美国退伍军人权利法案的实施是促进公共部门之间竞争的成功范例。

当时，国会没有提供资金建立美国士兵大学，而是让每个美国军人选择一所他所认可的大学、学院或技校，然后出钱让他们上大学。

这就使得美国大学之间为争取学员和资金而展开激烈的竞争。

其结果是促使数百万饱受战争创伤的年轻
人，转为持续30年经济繁荣的教育良好的骨干，同时引致了美国大学的发展与繁荣。

又如1992年，英国政府开始把原来拨给医院的大部分款项转给家庭医生，医生的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。

同时家庭医生和病人共同协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付就医费用。

这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的“顾客”而展开激烈的竞争。

xii（p41）
公共部门与私人部门竞争的典型范例来自英国。

1985年负责地方政府事务的环境事务部提出了一份咨询文件,要求在垃圾清理、街道清扫、建筑物清洁、车辆维护、饮食服务等领域实施竞争招标制。

当年有38个地方政府签订了55项承包合同。

一年的实践表明,以垃圾清理为例,私营承包后成本降低了22%;在通过竞争但最后仍由内部承包的情况下,成本降低了17%。

由此测算,如果1984/85财政年度全部引进竞争招标制(而非403个地方当局中的38个),成本会降低8千万。

在美国，90年代初田纳西州决定建造三所新监狱，一所交给一家私营企业，另外两所由州政府办，看看谁办得更便宜。

xiii(p63)大多数人可能都以为警察和监狱是政府的核心专有职能，“事实上，警察机关已在从容不迫地私有化；今天私人安全保卫的数量三倍于警察。

由于美国
重罪犯的出现所造成的安全需求迅速增长，监禁正作为一种生意出现。

到1996年年末，有132家看守所开业，另由39家在建设中。

该行业的税收在1997年有望达到10亿美元的大关。

”xiv （p516）
四、绩效预算存在的一些问题
绩效预算体制也有其缺点，因此在操作时必须注意以下几点：
首先，绩效预算只是一种工具，是为政府和管理者提供的工具之一，它是帮助政府部门来评价自己部门的行为达到自己制定目标的程度。

在使用它的同时又不可以只依赖它，必须配合其他工具来一起发挥作用。

其次，有很多公共服务的成效是不可测量的，即不可量化，因此是不能用客观数据测量的。

例如，一间公立大学的成果不能被量化，一个社区中获得学士学位的人们为该社区取得了哪些效益是无法量化的，大学生在企业中对推动企业的变革产生的效果更是在短期内无法计算。

因此，教育部门某些预算支出所取得的效果也是难以用数量来评价的。

最后，有很多因素共同影响着计划实施取得的实际成果，有时不是政府单方面努力就可以控制成效的。

如经济、金融趋势，自然灾害等，都
会影响项目实施的实际成果。

所以有时项目失败或绩效令人不满意并不是政府失职问题。

五、对我国借鉴绩效预算体制的思考
虽然绩效预算体制有着一些缺陷，但它对我们具有重要的意义和启示。

它给传统的预算理论带来了新的视角和新的实践经验，为我们塑造“花的更少、做的更好的政府”提供了一种有效的模式，在一定程度上缓和了政府的财政紧张问题，社会危机和社会矛盾也得到了缓解。

这种体制蕴涵的理念很值得我们去学习和借鉴。

就预算的程序来讲，我国的财政预算过程与西方国家的财政预算过程并没有多大区别。

我国大体是在每一个预算年度开始之前，由财政部门编制当年度的预算草案，报年初召开的人民代表大会审查批准，成为正式预算；预算年度开始后，由政府负责预算的执行工作，在年度中，至少向人大常委会报告一次预算的执行情况，如遇预算调整，则需编制预算调整方案报人大常委会审查批准；预算年度终了后，审计机关对全年预算执行情况进行审计，财政部门编制全年预算执行情况的决算报告，报人大常委会审查批准。

但我们的预算仍然出现诸多问题，没有发挥其应有的作用。

我国预算体制除了编制粗略、预算内容残缺和。