地摊经济政策实施效果评价——基于威廉·邓恩的政策评价标准

地摊经济政策实施效果评价
——基于威廉·邓恩的政策评价标准
汪 苏
（华北电力大学人文与社会科学学院，北京 102206）
摘 要：为了客观评价地摊经济政策的实施效果，选取铜陵市的三个地摊点作为样本，采用定量与定性研究相结合的方法来开展研究。

以威廉·邓恩的政策评价标准为基础，结合地摊经济政策的特点设计了一套政策评价标准，邀请相关专家进行权重打分，利用层次分析法(AHP)确定各项评价指标的权重；建立模糊综合判断矩阵进行计算，得出地摊经济政策实施效果为“一般”；基于史密斯的政策执行过程模型进行分析，发现当前地摊经济政策执行中存在的问题主要包括公平性缺乏、政策宣传不到位、监控性不足、执行人员素质参差不齐、疫情反弹等。

关键词：地摊经济；政策执行；政策效果
0 引言
地摊经济政策出台之后，学界又再次兴起关于地摊经济的研究。

根据知网等数据库显示，2020年以来（截至2021年1月）关于地摊经济的文献近600篇，研究方向主要有以下两个方面:地摊经济发展的合理性、如何管理地摊经济。

就研究方法而言，学者们更多地是采用定性研究，缺乏对地摊经济政策效果评价的研究，且缺少定量研究手段。

研究地摊经济政策在不同城市的执行状况，可以帮助决策者及时了解政策执行状况，检查政策目标与政策执行存在的问题，向各利益相关者提供政策信息，构建良好公共关系。

1 地摊经济政策实施效果评价标准的选择
1.1 地摊经济的提出及政策目标
2020年3月国务院办公厅发布《关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳定就业举措的实施意见》，其中提到“合理设定无固定经营场所摊贩管理模式，预留自由市场、摊点群等经营网点”。

此后，成都、南京、陕西等多地纷纷出台相应的政策来支持本地的地摊经济发展。

2020年3月15日—2002年6月，全国共有27个省份或城市响应支持“地摊经济”，其中专门发布规范性文件且可供查阅的有15个。

这些规范性文件虽然在发布主体、效力范围、制定水平上存在较大差异，但是具有相似的制定背景和制定目的。

2020年6月份，铜陵市也积极响应国家号召并制订了本地区的地摊经济政策。

文件从优化占道经营区域设置、优化主动服务保障、规范日常经营行为、规范管理执法行为四个方面进行了具体事项的规定。

新冠肺炎疫情下的地摊经济政策目标主要有三点：一是解决部分失业人员的就业问题，增加他们的收入；二是稳定社会秩序，促进和谐社会的发展；三是让城市在发展的过程中也不失人间烟火气息。

1.2 地摊经济政策效果与威廉·邓恩公共政策评价标准的契合
公共政策评价标准不是评价者可以随意设定的，具有客观性，必须客观反映社会对公共政策的要求。

国外公共政策评价标准发展较早，形成了较为成熟的评价体系。

总体上看，评价标准可以划分为两大类：技术标准和政治标准。

前者倾向于基于数据理性分析政策结果，后者则更注重从社会公正性的角度来评析政策所造成的影响。

地摊经济涉及经济发展、城市管理、历史、人文等多层面社会问题，因此，从公共政策角度探索地摊经济的管控路径，具有一定的可操作性。

威廉·邓恩于20世纪90年代提出六项政策评价标准：效果、效率、充分性、公平性、回应性、适宜性。

在对地摊经济政策进行评价时，选择该评价标准。

相比其他学者，威廉·邓恩提出的六项评价标准更为细致，考虑了多方主体的利益，兼顾效率与公平，不仅立足于当下的政策执行现状，还对未来进行一定的预期。

将威廉·邓恩的六项评价标准作为一级指标，根据地摊经济政策的特点，相应地设置了13个二级指标，并且每个二级指标对应着五级变量。

2 样本的选取与数据处理
2.1 样本的选取与数据的收集
地摊经济政策主要涉及政府尤其是城管部门、地摊经营者、消费者、环卫工人这四类主体。

在开展调研访谈时主要从这四类主体入手。

选择铜陵市为研究城市，选取三个比较有代表性的地摊点进行调研：铜陵市北京路地摊、铜陵市步行街地摊、铜陵市铜庄地摊点。

针对上述四个主体共发放200份问卷进行调查，回收有效问卷187份。

2.2 数据处理与计算结果
2.2.1 确定地摊经济政策评价因素集和评价评语集
将地摊经济政策实施效果评价因素集分为二个等级，设一级指标集为A={B1，B2，B4，B4，B5，B6}，二级指标集为B1={C1，C2，C3}，B2={C4，C5}，B3={C6，C7}，B4={C8，C9}，B5={C10，C11}，B6={C12，C13}，文中基于模糊综合评价理论最大隶属度原则，将地摊经济政策实
基金项目：本文系2020年大学生创新创业训练计划项目“新冠疫情常态化背景下地摊经济发展状况调查”（项目编号： 202008005 ）的研究成果。

施效果评价分为五个等级，对应的评语集为{V5，V4，V3，V2，V1}。

2.2.2 确定权重集
为了比较客观、准确地对各评价指标赋予权重，特邀请了华北电力大学人文与社会科学学院的三位教授和铜陵市桥南街道办事处三位政府工作人员对各指标进行赋权打分，然后利用AHP层次分析法，最终确定各指标的权重。

结果如表1。

表1 地摊经济政策效果评价指标权重表（A）
一级指标及权重（B）二级指标及权重(C)V5V4V3V2V1
效果B1（0.3053）购买量C1（0.1578）
摊贩数量C2（0.1867）
收入情况C3（0.6555）0.0957
0.1596
0.3333
0.1455
0.3191
0.3333
0.2910
0.3298
0.3333
0.4545
0.1170
0.1091
效率B2（0.0559）环卫工作量C4（0.5000）
城管工作量C5（0.5000）0.0556
0.4444
0.3000
0.3889
0.4000
0.1111
0.3000
充分性B3（0.1831）生活改善度C6（0.7500）
生活丰富度C7（0.2500）
0.0213
0.1455
0.1915
0.2909
0.3191
0.4545
0.3511
0.1091
0.1170
公平性B4(0.1544)环卫收入情况C8（0.5000）
城管收入情况C9（0.5000）0
0.0500
0.8889
0.8000
0.1111
0.1500
回应性B5(0.1533)政策认可度C10（0.3333）
政策期待与现状C11（0.6667）0.0642
0.3316
0.0642
0.4706
0.1283
0.1070
0.4759
0.0267
0.3316
适宜性B6(0.1479)摊点设置合理度C12（0.5000）
环境变化量C13（0.5000）0.0267
0.0053
0.2941
0.1137
0.3957
0.4600
0.2032
0.3316
0.0802
0.0695
2.2.3 建立模糊关系矩阵
如表1所示，根据模糊综合评价模型，通过对收集的有效问卷评价结果进行整理计算后，得到基于每个二级指标因素分别对五个评价等级的隶属度r ij，建立了地摊经济政策的各个一级指标的单因素模糊关系矩阵R i。

R1=
R2=
R3=
R4=
R5=
R6=
2.2.4 模糊评价结果
根据二级指标集权重Wi和各个一级指标的单因素模糊关系矩阵Ri，利用公式Bi=Wi*Ri可以求出相应一级指标的模糊评价结果Bi。

以一级指标效果模糊综合评价矩阵为例，根据相应二级指标集（购买量、摊贩数量、收入情况）权重W1和一级指标效果的单因素模糊矩阵R1，求出一级指标效果的模糊评价结果，并对评价结果进行归一化处理:
B1=(0.1578，0.1867，0.6555)*=(0.0151，0.1828，0.3033，0.4122，0.0900)
同理，可以求出其他一级指标的模糊评价结果:
B2=(0.0278，0.3722，0.3945，0.2056，0)
B3=(0.0053，0.1570，0.2980，0.4287，0.1111)
B4=(0，0.025，0.8445，0.1306，0)
B5=(0.0214，0.1533，0.2424，0.3529，0.2300)
B6=(0.0160，0.2139，0.4279，0.2674，0.0749)
根据各项一级指标权重和模糊评价结果，同理可以计算得出目标层地摊经济政策实施效果的整体模糊评价结果:
A=W*R =(0.0128，0.1644，0.4001，0.3296，0.0942) 各因素评判结果的大小通过利用最大隶属度原则比较，将值最大的一个对应的状态认定为地摊经济政策当前所处的状态，则地摊经济政策实施效果评价结果的最大隶属度为0.4001，对应的状态为“一般”。

同理，二级指标的最大隶属度分别为0.4122，0.3945，0.4287，0.8445，0.3529，0.4279，对应的状态分别为：较差、一般、较差、一般、较差、一般。

3 地摊经济政策实施效果分析
由以上的计算结果，地摊经济政策的整体评价为一般。

其中，六个维度的指标分别为：效果—较差、效率—一般、充分性—较差、公平性—一般、回应性—较差，适宜性—一般。

下面对各指标进行具体分析见 表2。

表2 地摊经济政策执行存在的问题分析
阶段问题表现依据
政策本身公平性缺乏城管与环卫收入与工作量变动不一效率（一般）、公平性（一般）执行前期宣传不到位政策知晓度低，新增摊贩少效果（较差）
执行过程监控性不足政策执行效果不明显未做相应调整效果（较差）、回应性（较差）执行人员素质不一部分区域摊点设置不合理适宜性（一般）
环境因素新冠肺炎疫情反复综合分析
3.1 效果较差
政策并没有对摊贩的收入产生显著的效果。

首先，约33%的居民对地摊物品的购买量减少了。

一方面，疫情使部分居民收入减少甚至失业，收入减少了，相应的购物也减少了；另一方面，因为疫情的缘故，降低了出行的频率，也相应地减少了购买地摊物品的次数。

其次，整体来看，摊贩的数量并没有太大的变化。

一方面，销量一般导致摊主出摊的积极性并不高；另一方面，由于调研正值冬季，室外寒冷，某些地点的摊贩数量有所下降。

3.2 效率一般
首先，就环卫工作量而言，由于大部分地区的地摊数量没有太大变化，所以环卫的工作量基本略增或者不变；其次，就城管工作量而言，由于不同区域的地摊数量等有所差异，所以分管不同区域的城管部门工作量有所差异。

3.3 充分性较差
首先，就摊贩的生活改善度而言，约45.5%的商贩没有因为地摊经济政策而提高收入或者改善生活；其次，居民没有因为地摊经济政策而丰富自己的生活，约67%的居民认为自己的生活丰富度没有变化甚至变得略差了。

3.4 公平性一般
首先，环卫工人的工资方面，约89%的环卫工人工资没有变化，有一小部分环卫工人的工资甚至有些小幅下降；80%城管部门的工作人员工资没有变化，少部分区域的城管工作人员工资有略微浮动，但都不是由于地摊经济政策带来的浮动。

3.5 回应性较差
首先，政策认可度方面，近一半的主体对地摊经济政策持中立态度，主要是他们觉得地摊经济政策并没有给自己的生活带来实质性的变化；政策期待方面，近一半的主体认为当下的政策现状与自己的预期还是存在一定的差距，并没有达到自己的预期理想 状态。

3.6 适宜性一般
摊点的设置合理度方面，约40%的居民认为一般；环境变化方面，约46%的主体认为政策前后环境的变化并不是很大。

当前的政策执行还需要更加精细化，在摊点设置和环境改善方面仍需加强。

地摊经济政策总的评价为一般，六项评价指标中有三项得分为一般，还有三项得分为较差，可以看出地摊经济政策执行效果并不显著。

综合来看，政策执行效果差表现在城管与环卫两大主体收入与工作量的变动不同步、政策知晓度低以至于新增摊贩少、政策没有适时调整、部分区域摊点设置不合理。

这些现象可以按照政策制定阶段归结为：政策本身的公平性缺乏、政策执行前期宣传不到位、政策执行过程中的监控性不足与执行人员素质不一，以及政策执行过程中外部环境的变化。

4 分析地摊经济政策执行中存在的问题
地摊经济政策执行是一个动态的过程，在此过程中上述五项问题相互作用，紧密联系，各项因素的相互作用机理可以用史密斯的政策执行过程模型来解释分析。

该模型从执行机构、目标群体、理想化的政策、环境因素这四个维度考察政策的执行过程，鉴于史密斯政策执行过程模型存在未考虑执行人员的因素，因此，在原模型的基础上稍作修改进行分析，具体如 图1。

图1 政策执行过程模型
4.1 缺乏理想化的政策公平性
基层政府在因地制宜制定适宜本地区的地摊经济政策时，对于公平性的因素缺乏考量。

地摊经济政策为的是拉动当地消费，帮助解决一定失业人员的就业问题。

然而地摊经济涉及多方主体，不仅包括摊贩和消费者，还有环卫工人与城管，地摊经济放开后，相应的城市管理与清洁工作量也会增大，然而环卫工人与城管工资的变动与工作量变动并不同步。

由于公平性的缺乏，会导致相关主体对于推行地摊经济政策的动力不足，在一定程度上不利于地摊经济政策的推行与发展。

4.2 执行机构政策宣传不到位
在调研中发现，大多数的摊主都已从业多年，说明地摊经济政策开放并没有大量吸引新的摊主前来摆
（上接第119页）的贷款质量不高，不良资产率相对较高。

虽然近几年国有商业银行的不良贷款水平有所下降，但这种下降并不是建立在银行自身科技创新的基础上，而是资产管理公司的功劳。

因此在处置已有不良
资产的同时更应该关注新的不良资产的产生问题，做到标本兼治。

鉴于此，应提高风险准备金比例，建立风险补偿机制，增强处置不良资产的能力。

同时利用证券化等手段处置不良资产，完善商业银行信贷审批体系。

建立科学的风险评估和防范体系，加强银行内部的风控管理。

3.3 加强与互联网金融企业的合作
商业银行与互联网金融企业展开业务合作，双方互利互惠相互补全。

互联网金融企业可为传统商业银行提供线上技术。

与互联网公司相比，我国商业银行具有客户基数大、资产规模庞大等优势。

因此，商业银行可以为互联网金融企业提供资金方面的支持，满足互联网企业在资金方面的需求，促进互联网企业的发展。

在双方合作的过程中，商业银行可与互联网金融企业实现资源共享与业务互补。

参考文献：
［1］汪可.金融科技对商业银行经营影响的理论与实证分析［D］.对外经济贸易大学,2019.
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［4］侯层,李北伟.金融科技是否提高了全要素生产率——来自北京大学数字普惠金融指数的经验证据［J］.财经科学,2020(12):1-12.
摊，进一步调研得知，大家对于本市的地摊经济政策具体内容的了解程度很低。

说明政府在政策宣传方面做得不够到位。

4.3 执行机构监控不足
监督机制虽然建立，但监督的预防作用不够。

政策执行的监督应该从政策制定开始到执行完毕全过程的活动，包括事前、事中、事后三个阶段，但是从实际工作情况来看，我国政策执行的监督偏重于结果的检查监督，而忽略对于过程中的督促指导。

地摊经济政策执行时，当地政府部门缺乏对于执行过程的动态监督，在地摊经济政策执行效果不明显时也并未做出相应的政策调整。

4.4 执行人员素质参差不齐
不同区域的地摊经济政策执行情况存在一定的差异。

例如铜陵市北京路地摊发展得较好，而铜陵市步行街地摊发展的情况较差。

导致差异的主要因素是执行人员的素质不一。

北京路地摊的执行者由于管理严格，对于政策的认知较为深刻，加之管理经验丰富，因此对于摊贩的管理比较科学。

4.5 环境因素疫情存在反弹现象
疫情随着季节变化存在一定的反弹现象，一方面，摆地摊容易发生集聚，对于防疫不利，为了防疫需要尽量减少出摊；另一方面，中西部安徽省等省份人
口持续流出，是全国流动人口的主要来源地，而疫情使得外出务工人员无法返乡，加之该类人群在地摊消费上的数量较大，这类人群无法返乡直接影响了地摊经济的消费群体。

消费量不足时，摊主出来摆摊的意愿不大。

想要提升地摊经济政策的实施效果，从政策制定阶段到实施与监控阶段都要坚持科学与严谨的原则。

针对上述的问题，可以从加强政策的公平性、强化政策宣传、建立完整的监督机制、提高执行人员素质等方面入手。

只有切实履行政策，地摊经济政策才能达到预期目的，收获满意的效果。

参考文献：
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表3 样本商业银行Malmquist指数分解情况
银行名称effch techch pech sech tfpch 工商银行 1.000 1.045 1.000 1.000 1.045农业银行0.9930.8770.9950.9980.870中国银行 1.000 1.025 1.000 1.000 1.025建设银行 1.0000.987 1.000 1.0000.987交通银行 1.000 1.015 1.000 1.000 1.015邮储银行 1.0860.958 1.000 1.086 1.041招商银行 1.000 1.063 1.000 1.000 1.063民生银行0.977 1.0100.9890.9880.987中信银行0.998 1.037 1.0000.998 1.035光大银行 1.029 1.018 1.019 1.009 1.047浦发银行 1.000 1.004 1.000 1.000 1.004兴业银行 1.0000.991 1.000 1.0000.991广发银行0.988 1.055 1.0000.988 1.042华夏银行 1.000 1.050 1.000 1.000 1.050北京银行0.996 1.0050.989 1.007 1.001天津银行 1.006 1.075 1.000 1.006 1.082南京银行 1.003 1.002 1.000 1.003 1.005。