村规民约在基层治理法治化中的价值探讨
摘要：建设法治国家、法治政府和法治社会的“三位一体”模式，是推动我国法治化建设的关键，应该做好基层治理法治化工作，营造良好的基层社会环境，保障
社会生产生活的正常运转。
村规民约具有悠久的历史，在制定和执行中应该以法
律为基本底线，促进基层治理效果的增强。
同时，应该凸显其本土特征，增强国
家法治精神实施的顺畅性。
本文将对传统村规民约存在的合理性进行深入分析，
提出村规民约在基层治理法治化中的价值，探索村规民约在基层治理法治化中的
价值实现途径，为基层治理实践工作提供参考。
关键词：村规民约；基层治理；法治化；价值
在村民的自我管理与自我教育当中，主要是以村规民约作为基本行为规范，
符合基层社会的发展特点与人民群众的实际需求，因此成为我国基层治理中的重
要组成部分。
村规民约的制定完善了国家治理体系，同时也促进了治理能力现代
化的发展。
尤其是在党的十九届四中全会中，对于社会治理提出了更高的要求和
标准，只有以村规民约作为治理体系的重要组成，才能真正增强基层治理的实际
效果，加快现代化建设目标的落实。
本土性和内生性是村规民约的基本特征，产
生于村民自治的制度化进程当中。
但是，随着我国社会法治水平的逐步提升，在
村规民约和国家法律之间也产生了较多的冲突，只有做好两者的有效协调，才能
增强实际治理效果，促进社会主义和谐社会的快速构建。
促进村规民约的法治化，是当前法治建设中的主要工作。
应该遵循《中共中央关于全面推进依法治国若干
重大问题的决定》中的相关要求与规定，在社会治理中充分发挥村规民约的作用，在实事求是和因地制宜的原则上，逐步提升农村社会治理的法治化水平。
一、村规民约的基本性质
（一）内生性的民间法
作为一种普遍性的社会规范，村规民约在制定中除了应该遵守国家法律与政
策规定外，还应该结合当地的风俗习惯和道德传统。
在我国北宋时期就已经出现
了完整、成文的村规民约，这对于基层治理起到了巨大作用。
在我国的现代化建
设当中，村民自治、村委会制度等得到确立，这也为村规民约的发展提供了契机。
其本土性和内生性特征十分鲜明，通过执行民主程序制定村规民约，与国家法在
制定程序上有所不同[1]。
其本土性就体现在村规民约符合当地的风俗习惯与道德
传统特点，因此群众基础深厚。
在国家法和地方习俗的共同发展中形成了具有内
生性的村规民约，同时也是对国家法的一种补充。
（二）自发的社会契约
自下而上的权力让渡，是村规民约效力的主要来源，而非来自于国家公权力
的层层授权。
与封建社会的村规民约比较而言，当代村规民约的民主性特征鲜明，在制定程序上更加合法化，充分考量了人民群众的实际需求，传达了村集体社会
成员的共同意志。
在村民自治的实践当中，逐渐形成了完善的村规民约，其制定
过程经过了社会成员的共同协商，具有社会契约特性，在法律与道德基础上增强
了其执行力。
此类社会契约与民事契约存在本质上的区别，包括了内容和程序等。
（三）对国家法的补充
村规民约能够督促基层群众进行自我约束，实现了对国家法的有效补充，防
止法律空白带来的社会治理问题。
在村民的自我管理与服务当中，自觉遵循村规
民约的要求，形成完善的社会制度体系。
国家法在宏观调控中的作用明显，但是
也会在实践中留下诸多真空地带[2]。
尤其是我国民族众多，不同地区的风俗习惯
也存在差异性，村规民约的制定则能够实现有效补充，更加符合当地的道德传统，促进基层治理中社会矛盾的快速解决。
二、村规民约在基层治理法治化中的价值
（一）基层自治的依据
我国村规民约的发展历史悠久，尤其是在传统社会模式下，基层对于村规民
约的依赖程度较高，民间法是解决基层矛盾与纠纷的主要工具。
随着现代化建设
的逐步推进，村规民约也应该做到与时俱进，明确当地的实际发展情况，实现国
家法律和政策的有效渗透，增强村规民约在基层治理中的执行效果。
对于一些法
律空白，村规民约能够起到有效的弥补作用，特别是在道德范畴内的事物，能够
促进基层村民个人道德的提升，打造良好的社会风气[3]。
在基层自治当中，应该
充分发挥村规民约的作用，结合相关法律法规对其加以完善。
（二）基层自治的需求
在民族区域的自治制度当中，村规民约是一个重要组成部分，要求在处理区
域性问题时结合当地的实际情况，加快新时期社会主义和谐社会的构建。
在不同
的民族和地区当中，其社会制度也存在一定差异性，也更加符合当地人民群众的
生活习惯与风俗，其权威性更强。
在基层治理的法治化进程当中，应该保留相关
村规民约，并根据现实情况对其进行不断调整与优化，使其快速进入到法治化的
进程当中，体现基层治理的合理性与多样性。
（三）基层治理伦理性的体现
道德教化与社会伦理，一直是我国社会发展的基本特点，以法律法规为基本
前提，在基层治理中还需要保障人与社会、人与人的伦理性。
协调是解决基层社
会纠纷的主要形式，这也成了当前农村地区建设和谐社会的关键途径。
村规民约
由村民自行制定，因此能够得到人们的广泛认可，为自主管理和自主服务提供了
依据。
既能够促进农村治理工作的顺利实施，同时也增强了人们对法治内容的接
受度，确保人民群众在生产生活中能够遵循法律规定，展现法治社会建设的独特
性与伦理性。
三、村规民约在基层治理法治化中的价值实现途径
（一）遵循法律规定
为了能够促进基层治理法治化水平的提升，应该确保村规民约内容满足国家
法律规定的相关要求。
我国大多数农村地区都制定了详细的村规民约，以响应国
家的号召，提升基层治理能力现代化水平，其内容涉及人民群众生产生活的方方
面面，而且在规定细则上也十分详尽。
然而，在制定本地区的村规民约时，容易
出现与国家法律精神相违背的问题，导致其实施过程中遇到较多的阻碍。
将惩罚
性决定代替道德规范约束，在惩罚中未能遵循国家法律的相关规定，都会导致社
会问题的产生[4]。
比如在很多村规民约中对上访行为做出了明确的规定，对于上
访人员给予处分或者罚款的处罚，这与我国的宪法和党章规定不符，因此对于村
规民约中不符合法律规定的内容都应该予以废除。
针对该类型为，则需要通过道
德约束或者教育批评的方式进行正确引导，也可以采用奖励鼓励的方式进行解决，避免笼统性惩罚措施带来的社会治理问题。
将村规民约放在我国现有法律的框架
当中，使其能够真正适应时代发展的要求与基层治理的特点，推动基层治理的法
治化进程。
在村规民约当中，应该有效渗透法治精神与原则，以适应当前法治社会的大
环境特点，促进内容体系的不断完善与优化，使其更具现实指导作用。
但是在村
规民约的执行过程中，由于缺乏民主公开的流程，导致其实施效果不佳。
很多村
民对村规民约的内容规定不够了解，其公正性与公开性不足。
在村规民约制定与
执行当中，应该科学渗透新时期社会主义核心价值观，同时鼓励人民群众参与到
村规民约的制定当中，切实保障其参与权和话语权。
既要保障村规民约的差异化
与多元化，更要保障人民群众的合法权益，营造良好的法治氛围。
增强人民群众
参与自我管理与自我服务，能够促进村规民约的顺利实施，提升基层的法律意识[5]。
（二）结合实际情况
为了能够构建完善的基层治理法治化格局，应该适当拓展农村地区的自治空间，明确国家法律法规与村规民约之间的内在关系，在保留村规民约的同时，能
够构建个体与集体之间的和谐关系。
村规民约是在人民群众的生产生活实践中诞生，因此人民群众对其认可度很高，应该明确当前农村地区基层管理的实际情况，给予农村群众相应的自治权利，协调村规民约与法律之间的关系。
这就需要在工
作中遵循实事求是的基本原则，在村规民约中保留当地的风俗习惯，实现对我国
现有法律法规的逐步渗透，以法律为基础增强村规民约的执行效果，促进村规民
约的本土化发展，提升执行的灵活性[6]。
村规民约应用于基层治理的法治化工作
当中，应该避免出现千篇一律的现象，而是综合考量当地经济、文化、风俗等多
种因素，真正发挥其自身价值。
同时，为了能够保持村规民约的与时俱进，还应该对其中的糟粕进行去除，
使其更加符合时代发展的要求，提升基层整体发展水平。
在社会的进步当中，法
治社会的内容也会出现较大的变化，以我国法治大环境为前提，确保村规民约符
合我国法律的基本原则，适应当前社会法治发展的节奏。
对于其中的迂腐思想、
封建迷信思想等进行全面去除，防止出现私自惩处等现象。
加强对农村发展战略
规划的深入分析，明确当前法律政策的细则，对接村域个性与国家共性，确保村
民的个人诉求能够协调村域的整体发展利益。
（三）优化制定程序
对于村规民约制定程序的不断规范与优化，是在基层治理法治化当中充分发
挥村规民约价值的关键，它属于一种社会契约，社会成员权利的让渡也是其效力
基础，因此应该保障制定程序的民主性，以确保具有法理基础。
除了应该在表决
中遵循多数决原则外，还应该将民主性渗透在立项、起草、讨论和修订、废除的
各个环节当中。
这就需要根据当地实际情况制定完善的村规民约立项机制与草案
起草、讨论机制。
在《村民委员会组织法》当中，规定了村规民约由村民会议制定，但是在立项和法案起草等没有明确的规定。
应该给予村民代表召开村民会议
的权利，确保其立项权和草案起草权。
在民主建设当中，草案讨论是一个重要环节，应该充分发挥村民代表会议的作用与价值，增强其民主代表性，促进工作效
率的提升，同时降低召集成本。
当农村中未设置村民代表会议时，应该充分发挥
村民小组的作用，在草案讨论中充分考虑其修改意见。
村规民约的唯一法定制定主体是村民会议，应该在实践工作中加强落实，严
格遵循《村民委员会组织法》的相关要求。
但是，在很多农村未能贯彻落实该项
规定，乡镇统一制定村规民约后在农村地区实施，削弱了村民会议的作用。
社会
成员的权力让渡和认同，是村规民约的效力基础，应该在村规民约制定中突出村
民会议的主体作用，促进其权威性的增强，保障村规民约能够顺利实施，切实解
决基层社会发展中存在的问题[7]。
应该对村民会议的表决程序作出详细的规定，
确保在村规民约的制定和通过中有三分之二以上有表决权到会者的参与。
（四）完善备案审查制度
在村规民约的规范化实施当中，应该加强村规民约备案审查制度的构建与完善，增强其合法性，防止出现严重的漏洞。
乡镇一级基层政府是备案审查的主要
负责人，但是在实践工作当中容易出现只备案不审查的问题，备案程序存在诸多
不合理之处。
在乡镇政府履行备案审查职能时，由于缺乏相关的法律资源，会导
致工作效率低下。
同时，缺乏对村规民约有效性的审查，缺乏对乡镇政府责任履
行的有效约束。
因此，首先应该做好立法工作，当村规民约未经过严格的备案审
查程序时视为无效，明确乡镇政府在履行备案审查权中的职责，防止出现责任推
诿等问题。
促进村规民约法律专家审查机制的构建，增强村规民约制定的合理性，加强专家和法律顾问的交流沟通，确保以可靠的审查意见指导备案审查工作。
（五）完善司法审查制度
对于村规民约的矫正，应该通过司法审查的方式实施，保障村民的合法权益
不受侵犯。
但是在实践中出现村规民约的案件时，部分法院将其归入到民事诉讼
范畴或者行政诉讼范畴，缺乏统一的标准，导致在纠纷在管辖权上出现矛盾，不
利于基层治理法治化的推行。
村规民约在性质界定时未能设置明确的界限，是导
致此类问题的主要原因[8]。
相较于股份制企业，村集体和村集体经济组织在本质
上存在较大的差异性，前者股东资格的获取是通过出资的途径，而后者则是直接
源自其社员身份，两者分别基于私法与公法的权益。
因此，其经济和社会权利是
每一个村民的合法权益。
公法人特征是村集体经济组织的基本特征之一，当出现
村规民约纠纷时，则应该归为行政诉讼的范畴内。
虽然村规民约也是一种社会契约，但是并非简单的民事契约，在村规民约的制定当中需要村民会议过半数的表
决通过，这体现了少数意志对多数意志的服从，是对国家法的服从。
从该方面来
分析，村规民约纠纷案件也应该作为行政诉讼处理。
其次，在被告的确立问题上也应该作出明确规定。
在村规民约的制定中，村
委会发挥着至关重要的作用，但是村民会议仍旧是村规民约的制定主体，不能将
村委会作为此类案件的被告，村民会议是非常设机构，因此也不能作为被告。
应
该明确村集体的独立法人地位，村委会作为执行机关，而村民会议则是权力机关，解决被告的确立问题，也就是以村集体为被告解决村规民约的纠纷。
其财产独立
性与组织机构的完整性，加上公法中的现实依据，能够作为独立法人存在。
最后，还应该对村规民约合法性审查中法院的职责进行明确。
在审查村规民
约的合法性时，应该避免基层自治中国家权力的过渡渗透，导致各类社会问题的
产生，进而破坏国家和自治社会的二元结构。
与此同时，在分析法院在审查中的
权利时，还应该考虑到村规民约的性质，即民事契约或者抽象行政行为。
只有经
过国家法的授权，才能够获得自治权，以国家的相关法律法规为依据开展村民自治。
在村规民约的备案审查当中，乡镇政府是主要负责人，根据行政审查的相关
经验与实践，在司法审查中也是可行的。
村集体作为独立公法人时，村规民约就
是一种抽象的行政行为，因此法院无权对其合法性进行审查。
在具体的行政行为中，法院具有审查权且具有对抽象行政行为的附带审查权。
因此，在村规民约纠
纷案件的审理过程中，可以对村规民约违法国家相关法律法规的行为进行附带审查。
结语
村规民约不仅作为一种内生性的民间法存在，更是在人民群众生产生活实践
中形成的社会契约，能够对国家法进行有效补充，为基层治理工作的实施提供保障，促进基层社会的进步与发展。
在基层自治工作当中，应该充分发挥村规民约
的价值，促进其朝着法治化方向发展，增强基层治理实际效果。
通过遵循法律规
定、结合实际情况、优化制定程序、完善备案审查制度和完善司法审查制度等途径，加快我国的法治化建设进程，增强我国综合国力。
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作者简介
杨前智，性别：男，出生年月：1968.7，籍贯：安徽岳西，民族：汉，学历：本科，职称或职务：高级讲师.。
