行政学导论第一章 绪论

行政学导论
21世纪公共行政系列教材
第二节 行政学的产生和发展
四、新公共管理时期
新公共管理运动，也叫政府再造等（20世 纪70年代至今），是西方发达国家政治、经 济、文化的必然产物。20世纪70年代发生的 石油危机，强烈地冲击了西方发达国家。西 方发达国家产生了政府信任危机、财政危机 、经济危机和意识形态危机。学者和社会团 体强烈地批评政府，迫使各国政府采取因应 之策，于是产生了新公共管理运动。
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第二节 行政学的产生和发展
魏劳毕是美国享有盛名的政治学家和行政学 家。他是塔夫特经济与效率委员会的成员，是 布鲁金斯学会的第一届主席。1918年，他发表 了《联邦州预算改革运动》，将预算当作可以 控制政府的中心环节。魏劳毕指出：政府应该 重视效率，负责任；行政部门与立法部门的权 力必须平衡。他于1927年也推出了另一部行政 学著作：《行政学原理》。他试图建立行政管 理的基本原则，着重研究政府的财政、预算和 物资管理等方面。
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第二节 行政学的产生和发展
新公共管理运动进行得最彻底的是英 国、澳大利亚和新西兰等国家，而美国 、德国、法国、荷兰、瑞典的新公共管 理运动的改革是渐进主义的，意大利、 西班牙、希腊的行政改革也只是部分地 引进管理主义。管理主义的新公共管理 是以绩效为导向的。
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第一节 行政与行政学概述
中国的公共行政的最大特点是中国共 产党领导政府。党中央领导中央政府，各 级党委领导同级政府。政府必须无条件地 执行党的方针、路线、政策，党是政策制 定者和监督者，政府是执行者。这是我国 的公共行政与其他国家公共行政的最大区 别，也决定了我国公共行政的特点。
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第二节 行政学的产生和发展
新公共管理仍然是以效率为中心的改革 。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织， 认为官僚制组织效率低下，不能满足公众 的需要，不负责任，主张组织结构扁平化 。大多数国家的新公共管理运动是在并没 有触及官僚制的情况下进行的。新公共管 理过分地强调绩效，而对如何实现社会公 平和摆正政治与行政的关系有所不足。
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第一节 行政与行政学概述
二、行政学的含义与特点
1. 行政学的含义
究竟什么是行政学，众说纷纭，莫衷一是 。争论的焦点是行政学是科学还是艺术，是 方法还是运作程序。 达成共识的观点： ➢其研究的是政府对公共事务的组织与管理。 ➢行政所追求的是效率和公平。 争议的问题：行政学是否像其他学科一样有 科学规律。
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第二节 行政学的产生和发展
1949年新中国成立以后，在1952年院 系调整时，行政学作为伪科学被“砍”掉 ，严重影响了我国行政学研究和行政管理 现代化。1979年邓小平在理论工作务虚会 上提出：政治学、法学、社会学以及世界 政治的研究，我们过去多年忽视了，现在 也需要补课。此后，一些大学相继开设了 当时作为政治学分支学科的行政学专业， 各省、直辖市、自治区成立了行政学院。 1988年中国行政管理学会成立。
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第二节 行政学的产生和发展
梅奥和巴纳德的社会人理论推动了行政学 的发展。
西蒙用行为科学的方法研究行政，其1947 年发表的《行政行为》是行政学发展史上的划 时代著作。他严厉抨击传统公共行政理论，批 评古立克和厄威克提出的行政原则被作为“行 政谚语”是缺乏科学根据的。西蒙认为应该将 价值与事实分开，提出了有限理性的观点。从 人的认知行为上来讲，人的理性不可能是无限 的，只能是有限的。因此，决策只能是有限理 性决策。因此决策只能遵循“满意原则”，而 不是“最优原则”。
行为科学时期的行政学研究的最大贡献是 确立了以人为本的管理思想，但是最大的弱点 是不重视效率，太重视人际关系。
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第二节 行政学的产生和发展
三、新公共行政学时期
新公共行政学是相对于传统公共行政学而 言的，但也仅是在某些价值理念上与传统公共 行政学有所区别，是为行政学注入政治伦理。
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主 义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平 为中心的民主行政。它是继承了汉密尔顿、麦 迪逊在《联邦党人文集》和托克维尔在《论美 国的民主》中所倡导的民主行政。新公共行政 学向传统行政学理论的基础--政治与行政二分 法提出了挑战。
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第二节 行政学的产生和发展
新公共管理主张市场至上，将市场机制 引入政府管理；主张企业家型政府；主张 将一些公共部门私有化，或公共部门与私 营部门合作，认为只有这样才能解决公共 部门效率低下问题；主张权力下放，加强 低层官员的决策权和自主权，提高效率和 服务质量；同时，还主张引入竞争机制， 顾客至上等，强调结果而不是过程等。
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第一节 行政与行政学概述
行政是不同国家行政生态的产物，行政管 理的对象也是千差万别和千变万化的，面对 不同的情况必须应用不同的管理方法；就是 在相同时间、相同地点的管理对象，管理方 法也不同。行政学只是对行政现象内在的科 学化、效率化和规范化的规律性研究和探讨 。因此，没有不变的规律。
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第二节 行政学的产生和发展
1948年，沃尔夫出版了《行政国》一书。 他着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的 发展问题。沃尔夫在书中探讨了谁来统治、政 府如何进行组织、权力的划分、集权与分权以 及政策制定的标准。沃尔夫和西蒙对政治与行 政二分法提出了挑战，他们是20世纪美国公共 行政学的影响深远的、光芒四射的行政学苑双 璧，堪称巨匠。
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第二称传统的行政 学或静态行政学时期，或X理论时期。科学 管理时期的行政学过分地强调组织结构，强 调规章制度和效率，忽视了人的因素。
行政学是资本主义大工业和社会科学发展 的必然产物。行政学的产生与政治学的发展 有直接联系。行政学作为政治学的分支学科 ，两者是源与流的关系。行政学是从政治学 分离出来的学科，在其产生之前，行政学的 研究内容包含在政治学之中。政治学研究领 域的扩大是行政学产生一个重要原因。
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二、行为科学时期
行为科学时期的行政学，也有人称之为动 态行政学时期，或Y理论时期。这个时期行政 学研究的特点是用动物学和心理学的方法，研 究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图 抽象出一些共同的行政原则和方法。这种研究 方法拓宽了行政学的研究领域，尤其是对行政 人员的心理与行为的研究更值得称道。这个时 期的管理学家和心理学家对个体行为、团体行 为、组织行为、领导行为和决策行为的研究颇 有建树，丰富了行政学的内容。
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第二节 行政学的产生和发展
新公共管理并不是一个统一的运动，也没 有统一的理论，也可以讲没有统一的概念。 各国的情况不同，它们选择的理论基础也有 差别。尽管如此，我们可以把公共选择理论 、新制度经济学和新保守主义作为其理论基 础。其实，新公共管理是管理主义在20世纪 七八十年代的复归。新公共管理是传统行政 的扬弃。新公共管理新在管理方法和技术的 实践性和具体化上，这是与传统公共行政坐 而论道所不同的。
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第二节 行政学的产生和发展
五、新公共服务时期
新公共服务是在批判新公共管理运动 和在新公共行政基础之上发展起来的一 种新的公共行政理论。2000年，登哈特 夫妇发表了《新公共服务：服务而不是 掌舵》，后来又出版了同名论著。
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第一节 行政与行政学概述
我们认为，公共行政是指公共组 织对公共事务的管理。在这里公共 组织是指政府，因此也可以说行政 就是政府行政。西方大多数学者也 是这样认为的。
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第一节 行政与行政学概述
2. 行政的特点
（1）行政的公共性。 （2）行政必须体现国家意志 。 （3）行政必须是依法行政。 （4）行政必须是民主行政。 （5）行政必须是公平行政。 （6）行政必须是高效行政。 （7）行政必须以人为本。
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第三节 行政学的研究对象与方法
一、行政学的研究对象
1. 行政学研究政府能够管什么 2. 行政学研究政府应该管什么 3. 行政学研究政府管理应该由谁来管 ，也就是指行政管理的主体是谁 4. 行政学研究行政管理应该怎么管 5. 行政学研究政府管理为什么管，也 就是管理的目的
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费富纳是南加利福尼亚大学教授、著名行 政学家。他1930年出版了一部《行政学》。 他用理论的研究方法，从科学管理的角度， 试图从各种纷纭复杂的行政现象和行政行为 中抽象出一些行政原则和行政方法。
怀特、魏劳毕和费富纳的三部行政学著作 为行政学学科体系的形成做出了不可磨灭的 贡献。他们的著作为行政学建立了基本的学 科体系，为行政学的发展打下了基础。
第二节 行政学的产生和发展
新公共行政认为应当研究与动荡不安时代 、与公众的日常生活和与公共行政管理者实践 相关的议题。它强调政治与行政的连续性；将 道德价值概念注入行政过程；将社会公平注入 传统的经济与效率目标；政府服务的公平；需 对公众负责而不是对公共机构负责，以及公共 项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与 、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展 、顾客至上和民主工作环境。新公共行政所倡 导的价值观，推动了公共行政的发展，在某些 方面它为新公共管理的产生做了理论准备。
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第二节 行政学的产生和发展
行 政 学 作 为 一 个 有 体 系 学 科 形 成 于 20 世 纪 20年代。怀特于1926年出版了世界上第一部 大学行政学教科书：《行政学导论》。怀特坚 持政治与行政二分法，用理论研究的方法对政 府、行政现象和行政行为进行了全面深入的研 究，在学科研究体系和逻辑体系等方面都卓有 建树。他将行政学的研究对象界定为四个方面 ：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规 。《行政学导论》是行政学发展的里程碑之作 ，对行政学的发展产生了十分重要的影响。
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第一节 行政与行政学概述
我们的观点：
行政学是研究公共组织依法处理政务 的有效性、公平性、民主性的规律的交 叉性与综合性学科。 公共组织的主体是政府，所以公共行 政就是政府行政。
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第一节 行政与行政学概述
2. 行政学的特点
行政学是一门交叉学科和边缘学科。 行政学是一门应用性的学科。 行政学是一门政治性较强的学科。 行政学研究内容的广泛性。 行政学的发展性。
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第一节 行政与行政学概述
但是，行政也不是纯方法问题和简单的 运作问题。它有一些管理原则是不可违背 的，是必须遵循的。谁违背它，谁就不可 能搞好行政管理。管理学、政治学和法学 是行政的基础学科，管理学、政治学和法 学的原则并不能算作行政学的原则。行政 学是交叉学科和边缘学科，它吸取其他许 多学科的原则和原理。
新公共服务从如下几个方面构建理论内涵：
服务于公民，而不是服务于顾客。 追求公共利益。 重视公民权而非企业家精神。 战略性思考，民主性行动。 责任并不简单。 服务而不是掌舵。 重视人而不仅仅重视效率。
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六、中国行政学的研究与发展
我国最早提出学习行政学的是梁启超 。孙中山先生提出了五权分立思想，并 且建立了五院分立制度。1935年，张金 鉴出版了《行政学的理论与实际》，这 是我国第一部行政学著作；1936年，江 康黎出版了《行政学原理》，也是颇有 影响的著作。1943年，中国行政学会成 立，出版了《行政学季刊》。