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地方人大如何依法行使好重大事项决定权[摘要]多年来,地方各级人大一方面就如何依法行使好重大事项决定权进行了积极的探索与实践,成效凸现;另一方面地方人大对该项职权的行使还很不充分、很不到位。
依法行使好重大事项决定权,应从科学界定重大事项、建章立制、规范操作、理顺体制等方面进一步加强探索。
[关键词]重大事项;决定权;监督权;规范化;法制化讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项,是宪法和地方组织法赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权。
依法行使好这项职权,是实现地方重大决策科学化、民主化和法制化的重要内容;也是地方各级人大及其常委会落实“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”要求的重要体现;对于贯彻依法治国方略,推进依法行政、公正司法和完善人民代表大会制度意义深远。
一、地方人大常委会行使重大事项决定权的现状1.多年来,地方各级人大从当地实际出发,在实现重大事项决策民主化、科学化、制度化的进程中进行了积极的探索与实践,取得了一些很好的经验,成效凸现。
一是坚持围绕中心、突出重点选择议案,大大提升了重大事项决定权的质量。
各级人大围绕经济、社会发展和民主法制建设中的重大问题,围绕“一府两院”的工作、计划,围绕人代会交付审议的议案等等,依法行使决定权,保障和促进了各地的经济发展和社会进步。
二是加强沟通协调,强化跟踪督办,增强了重大决策的办理实效。
重大决定发布后,人大常委会加强与“一府两院”及有关部门的沟通协调,并通过各种渠道进行宣传,提高了广大干部群众贯彻落实决定的自觉性。
同时,充分发挥监督职能,对执行中存在的问题,及时提出意见和建议,督促整改。
近几年,人大常委会着重关注食品安全、生态环境、就业教育、医疗卫生、农村饮水、交通出行、社会治安等等民生问题,较好地解决了人民群众密切关注的一些实际问题,进一步密切了党群关系。
三是制定地方性法规和规范性文件,促使人大重大事项决定权逐步走向规范化、制度化和法制化。
界定“重大事项”由谁说了算作者：暂无来源：《法治与社会》 2019年第12期重大事项界定权理应包含在重大事项决定权中文/武春既然法律赋予人大及其常委会重大事项决定权，那么，人大及其常委会就应自然拥有重大事项界定权。
重大事项界定权理应包含在重大事项决定权中。
这是由于：首先，人大及其常委会行使重大事项界定权符合法律精神。
重大事项总是要界定的，虽然法律没有明确表明重大事项界定权属于人大及其常委会，但人大及其常委会行使重大事项界定权符合宪法和法律规定精神。
地方各级人大及其常委会行使重大事项界定权，是人民行使国家权力的重要内容之一，反映了国家的一切权力属于人民的性质，是人民主权的直接体现，其实质就是代表人民行使当家作主的权力。
其次，重大事项界定权由其他国家机关行使明显不妥。
如重大事项界定权由“一府一委两院”行使，那么，对某一事项，只有“一府一委两院”界定为重大事项了，人大及其常委会才能讨论、决定，如果“一府两院”界定为不是重大事项，人大及其常委会讨论、决定就没有法律依据，或者说就不能讨论、决定。
这样，就形成了“一府一委两院”想让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会才能讨论、决定，不想让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会就不能讨论、决定的状况。
这显然与人大及其常委会的性质、地位极不相称。
再者，重大事项界定也不是党的法定职责。
坚持党的领导是必须的，但根据中国共产党党章和宪法等规定，中国共产党领导国家政权而不是代替国家机关行使权力，重大事项界定也不是中国共产党的法定职责。
界定重大事项应该依法依规进行文/崔厚元讨论、决定重大事项是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。
但是，哪些事项属于重大事项范围，有谁界定，如何界定，法律并没有明确规定。
究其原因，主要由于重大事项涉及经济社会各个方面，在不同层级、不同区域、不同时期,其内容不是一成不变的。
因此，由法律来明确界定“重大事项”由谁说了算，显然不太现实。
如何界定重大事项，应坚持以下三个必须。
讨论、决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。
近几年来，地方人大常委会在行使决定权方面作了不少有益的探索和尝试，较好地促进了社会主义民主和法制建设。
同时，不容置疑，在行使决定权中，由于地方人大常委会自身固有因素的影响，或多或少存在着一些不尽如人意的地方，在一定程度上弱化了地方人大常委会决定权的行使。
本文试就地方人大常委会如何更好地行使决定权谈几点粗浅看法。
一、目前行使决定权不足的现状及原因宪法和法律赋予地方人大常委会决定本行政区域重大事项的8个方面14项职能中有9项属于作决定或带有决定的性质。
可见，根据宪法和法律的有关规定，地方人大常委会对本行政区域内各方面的重大事项具有广泛的决定权。
然而，实践中却存在着行使决定权不足的现象，主要是“三多三少”：一是讲究形式的多，注重内容的少。
地方人大常委会作出的不少决定、决议，往往是上级定调、下级照套，形式上千篇一律，内容上笼统空洞，导致执行部门难以操作，权力机关难以检查落实。
二是经济方面的多，其它方面的少。
实际工作中，地方人大常委会作出的决定，往往只涉及到少数几个方面，其中经济方面的重大事项占有很大比例，但法律规定的重大事项是多方面，而这些却很少涉及，有的甚至没有涉及。
三是被动性多，主动性少。
属于本行政区域内的重大事项，地方人大常委会主动安排的很少，往往习惯于通过党委、政府联合作出决定，或由四套班子联席会议研究后作出，使人大常委会依法享有的决定权形同“虚置”，有的重大事项即使交给人大作出决定，也只不过是履行一下法律手续。
上述这些现象，说明地方人大，特别是没有立法权的地方人大常委会行使决定权还不到位，而且很大程度上影响了人大整个职权的行使。
究其原因，有以下三个方面：一是地方人大常委会行使决定权的认识不到位。
首先是地方人大常委会习惯长期以来“党领导一切”的思维模式，在思想观念上及工作中往往重视党的形式而忽视国家的形式，重视党委决策而忽视如何通过法定的形式将党的主张变为国家意志、人民意志。
吴振涛、杨为民：行使重大事项决定权要克服“四多四少”作者：暂无来源：《人大研究》 2013年第11期讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人民当家作主、管理国家事务的根本体现。
河南省西峡县人大常委会吴振涛、杨为民撰文说，实践中地方人大常委会在行使重大事项决定权时，存在着“四多四少”现象，即程序性问题决定的多，实质性问题决定的少；被动决定的多，主动决定的少；讲高票通过的多，真正审查决定的少；作出决议决定的多，事后跟踪督查的少。
这四种现象，影响了重大事项决定权行使的实效性。
如何克服“四多四少”现象，提高人大常委会行使重大事项决定权的质量？主要应做好以下四个方面：一是界定范围，不模糊。
宪法和地方组织法赋予了人大常委会的重大事项决定权，但什么是重大事项，哪些属于重大事项，并没有进行具体界定和明确。
一些地方对重大事项的理解，仅限于审查和批准国民经济和社会发展计划、预算工作报告等程序性内容，对经济社会发展中出现的新情况、新问题等实质性重大事项，却视而不见，不能及时纳入人大审议决定范围，使重大事项决定权越走越窄，趋于弱化。
建议全国人大尽快完善相关法律，对重大事项的范围予以明确和细化，规范重大事项决定权行使的程序，增强人大常委会行权的法律性、操作性。
二是积极行权，不失职。
讨论决定重大事项既是人大的法定职权，也是人民赋予的政治责任。
人大常委会要加强对同级党委的汇报，争取党委的重视，使党委认真理顺好党委决策权与人大决定权的关系，支持人大通过决定程序将党的主张变为国家意志。
要加强与同级政府的协调，明确该由人大决定的事项都要依法提请人大决定，该由政府决定的事项，也要分次或集中向人大报告，接受人大的监督，切实做到不越位、不失职，使人大行使决定权的过程，成为体现人民意愿的过程，成为组织和支持人民当家作主的过程。
三是真审实决，不含糊。
行使重大事项决定权是一个严肃而又具有法律效力的行为，须慎之又慎。
对“重大问题决定权”和“重大事项决定权”内涵的思考依据我国《宪法》和《地方组织法》的授权，全国人大及其常委会和县级以上的地方各级人大及其常委会具有重大事项决定权。
依据《中国共产党章程》授权，党的全国代表大会或者中央委员会和党的地方各级代表大会或者委员会具有重大问题决定权。
这就出现了“重大问题决定权”和“重大事项决定权”两个概念。
笔者理解，重大问题是须要研究讨论并加以解决大而重要的矛盾、疑难；重大事项是须待解决的大而重要的各类事情。
从字面上分析,“重大问题”与“重大事项”有所不同，区别是前者侧重抽象，后者偏重具体。
从我国的国体和政体及现实政治生活的角度分析，也可以看出，党的各级代表大会或者中央委员会(以下统称党或党委)关于“重大问题决定权”与各级人大及其常委会(以下统称人大)关于“重大事项决定权”，两者的内涵是不同的。
总的来说，党关于“重大问题决定权”主要是为了总揽全局和加强党的执政能力建设而作出的，人大关于“重大事项决定权”主要是为了贯彻执行党的路线、方针、政策和人民代表大会制度及法制建设问题而作出的。
1/ 9一、党的重大问题决定权具有专属性的特点中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。
在我国，一切国家机关和武装力量、社会团体和群众组织、各企业事业单位和其他各政党，都必须主动接受党的领导，在党的领导下开展工作。
作为执政的中国共产党，其执政方式实现的途径，不仅要遵守执行宪法、法律、党章、党内法规和确定党的基本理论、基本路线、基本纲领，而且还要对重大问题作出决定。
根椐《党章》规定：“中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次”，“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”。
对执政党来说,既可以在党的全国代表大会上对重大问题作出决定,也可以在中央委员会全体会议上对重大问题作出决定。
党的全国代表大会可以作出有关党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本国策、大政方针和宏观指导等重大问题的决定；党的中央委员会根据党的全国代表大会作出的以上重大决策，再结合国情和执政的需要，可以在某一方面作出关于重大问题的决定。
地方人大从职权的角度来分析新时期的地方人大工作县级以上地方各级人大常委会职权党的十七大明确指出，要促进决策的科学性与民主性，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权[4]。
如此定位人大及其常委会的职权更符合我国人大制度发展的实际，也符合议会制度与政党政治发展的基本规律，形成党、政府与人大的制度运行机制。
既然人大及其常委会主要的权力是立法权、监督权、议事权，那么地方人大及其常委会要通过立法规律、监督程序、议事规则履行法定的重大事项决定权：要借助地方立法，通过科学的议事程序，达到监督目的。
笔者在本文中主要通过对人大职权的学理分析得出这样的结论：在新的历史时期，人大及其常委会要依法履行职能，为改革决策的科学性、民主性而努力，要通过健全议事职能的制度建设保障人民的知情权、参与权、表达权，提高议事能力与水平，同时要发挥地方人大及其常委会在依法治国中的地位，在其立法空间内履行好立法职能，并把监督职能发展为地方人大及其常委会一种经常性的工作形式，使地方人大及其常委会的工作规范化、制度化、程序化，从而在逻辑上与事实上，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
”[5]一、对人大及其常委会职权划分的若干观点人大及其常委会的立法权、监督权在理论上与实践上已经基本达成共识，而对人大及其常委会的重大事项决定权与人事任免权在实践与理论上争议颇大。
9月召开了华东、东北十省（市）第十次人大研究工作座谈会，座谈会上与会者也对此进行了深入的探讨，主要有以下三种观点：第一种观点是重大事项决定权是地方人大及其常委会最重要、最根本的职权，它处于核心地位；第二种观点是重大事项决定权与其他三项职权同样重要，不可偏废；第三种观点是，监督权应作为省级人大常委会最重要的职权，监督应是省级人大常委会的首要工作，监督权是省级人大各项职权的核心，其理由是：从人大制度本身看，实现人民民主权利，让人民当家作主，是人大制度的本质，而实现人民民主权利的核心问题是人大监督，人大监督从某种意义上决定着人大制度的性质地位，从法律规定上看，监督是省级人大的首要职权；从四项职权的关系看，监督权是省级人大各项职权的核心。
地方人大应在行使重大事项决定权中树立权威讨论、决定本行政区域政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。
这项职权的行使状况如何，不仅事关地方人大及其常委会作用能否依法得到有效发挥，而且直接关联着作为地方国家权力机关在该行政区域内广大人民群众心目中的地位和口碑，以及对于其他国家机关的控制能力和影响力。
同时，由于重大事项决定权相对于其它“三权”而言，更具有根本性，再加之实践中这项职权行使上普遍存在滞后的现象，因此，研究和探索在新形势下地方人大如何与时俱进，充分而有效地行使好这项职权，不断增强地方人大的权威这一问题，就显得尤为迫切和重要了。
一多年来特别是近十年来，地方各级人大依据宪法和法律的规定，积极探索，大胆实践，并从各地的实际情况出发，在讨论决定本行政区域内重大事项，推进决策的民主化、科学化、制度化的进程中，做了大量工作，作出了艰苦的努力。
人们欣喜地看到与之紧紧相伴随的是地方各级人大的作用得到比较充分的发挥，权威日渐增强。
具体表现为：一是适时讨论、决定本行政区域的政治文明建设和民主法制的重大事项，有力地促进了依法治国方略的层层贯彻实施，维护了一方社会的安定团结和政治稳定；二是适时讨论、决定本行政区域的物质文明建设和精神文明建设中的重大事项，围绕发展第一要务，研究解决了一批改革开放和经济、社会协调发展中遇到的新情况、新问题；三是适时讨论、决定本行政区域内人民群众普遍关心的重大事项，关注民生，反映民意，集中民智，督促落实了一批人民群众反应强烈、迫切要求解决、事关其根本利益的问题。
尤其难能可贵的是地方各级人大摸着石头过河，积极探索依法行使决定权的路子，在尊重和依靠各级党委的领导，正确处理好与其他国家机关特别是行政机关的关系、科学规范重大事项决定权的行使行为诸方面，也都积累了许多可资借鉴和值得推广的经验。
同时，应该清醒地看到，重大事项决定权行使中客观存在的差距与不足，“不作为”、“难作为”、“滥作为”、“不规范”的现象还较多存在。
具体表现为：一是有些地方人大未能切实履行起宪法和法律赋予的神圣职责，思想上不思进取，行动上习惯于旧的政治体制下的“党委决定把关、政府贯彻执行、人大监督支持”的传统做法，甚至怕搞僵关系、得罪他人、影响工作，因而考虑“不越权”多，考虑“失职”少。
即使每年都作出的一些决议、决定，如代表大会批准各项报告的决议，常委会批准财政决算及预算部分变更的决议，召开代表大会的决定等，也都是例行公事，多为程序性、公式化的，毫无创制可言；二是有些地方人大思想上虽然欲有为、有威，但实践中却往往顾虑重重，掣肘多多。
地方党委直接决策后交国家机关执行，包办代替现象时有发生；党委、政府联合发文，党政不分的情况屡见不鲜；政府及其职能部门不习惯或者不愿意将一些本应由同级权力机关决定的重大事项提交讨论决定的现象则比比皆是。
再加之至今国家尚没有一部统一的法律法规，来科学界定和合理划分各级人大行使重大事项决定权的范围、层次、方式以及相关法律责任等，客观上也造成了地方人大难以行使这一职权；三是有些地方人大不能准确把握和正确使用好宪法和法律赋予的重大事项决定权，不珍惜手中人民授予的权力，甚至漠视最广大人民群众的根本利益，作出了一些本不应该作出、甚至有悖于“三个代表”重要思想和法律法规的决议、决定。
如有的基层人大尤其乡镇人大，行使决定权多与收费、集资相关，使名目繁多、可能引发社会矛盾、甚至劳民伤财的集资收费、政绩工程得以“合法化”，这实在是影响权力机关威信的不明智之举；四是地方人大在行使重大事项决定权的过程中普遍存在不规范的现象，随意性较大。
首先是事前，对是不是重大事项，认识难统一，界定无尺度，议题选择有难度；其次是事中，操作程序失范。
譬如调研论证怎样进行，讨论审议如何组织，表决通过的方式由谁定夺，决议决定的内容以及公布的媒介是否统一确定等；再次是事后，对决议决定的组织实施情况如何监督，怎样建立一套行之有效的跟踪督办、信息反馈制度以及构建必要的制约、制衡机制等，都亟待作出统一规范。
上述这些问题，一定程度上导致地方人大决定权的虚置、转移和人大权威的弱化，若不能得到有效解决，势必影响到宪法和法律赋予地方人大各项职权的全面履行，人民代表大会这一我国的根本政治制度，也势必受到侵害和挑衅。
二地方人大怎样在行使重大事项决定权中不断增强权威呢？笔者以为，可从以下几个方面去努力探索，并不断开拓、创新，日积跬步，必定能致千里。
要从解决思想认识入手，进一步提高对行使好重大事项决定权重要意义的认识，确立起新时期人大工作的权威观，打牢决定权行使的思想基石。
地方人大要在行使重大事项决定权中真正树立权威，在思想上，必须解决好以下三个方面的认识到位：首先，要清醒地看到行使重大事项决定权是宪法和法律赋予我们的神圣职权，具有法定性。
它不是一般意义上的民主决策，其本质是代表本行政区域的人民管理地方国家事务。
人大决定权行使不到位，从根本上说就是宪法规定的人民当家作主的权力没有落实到位。
“有权不用”，也是一种违宪违法行为。
其次，要认清决定权在地方人大各项职权中的核心地位。
它最能体现人大作为国家权力机关的根本特征，反映了我们国家一切权力属于人民的性质，是人民管理国家的体现。
立法权、任免权和监督权则不具备这一特性和地位。
立法权，由于其对行使主体、范围有一定的限制，因而它不具有普遍性，说到底它也是一种决定权，只不过不是针对一些具体的事项，而是针对某一类社会行为、社会关系而已；任免权，是决定权的一种特定表现形式，是将自己的权力委托给自己信任的人，只是对人而不对事罢了；监督权，则是保证决定权实施的一项派生性权力，离开了决定权，监督权也就失去了依据和目标。
其三，尤其要确立高度的责任感和使命感。
要以时不我待的精神，主动地而不是被动地、积极地而不是消极地、认真地而不是敷衍地去依法行使好重大事项决定权。
主动的意思就是不能等党委来分配，政府来汇报，人大再附和。
认准了的重大事项，人大要主动列入决定范畴，主动进行调查论证，主动组织讨论审议，适时作出决定。
积极的意思就是要大胆摒弃私心杂念，敢于冲破重重阻碍，凡是与宪法和法律规定不相悖、符合“三个代表”重要思想要求、事关当地经济和社会事业发展和人民群众根本利益的重大事项，都要千方百计地去关注，去推动，去督促落实。
“有权不等于有威”，“有为才能有位”，“有为才能有威”！认真的意思就是慎重用权，既不不作为，也不乱作为，而是依法作好为。
做到在行使重大事项决定权时既不失职，也不越权；既不能让法定的职权闲置和转移，也不能滥用权力。
当前，尤其要注意厘清两个关系：一是外部上，要正确区分和处理好人大行使重大事项决定权与同级党委决策权的关系，与同级政府在行政管理工作中作出决定的关系等；二是内部上，要正确区分和处理好人大讨论和决定的关系，凡是属职权范围内的涉及全局的、根本的、长远的重大事项，都应认真进行讨论并作出相应决议、决定。
除此之外，对本行政区域内一般性事项，人大可以进行讨论，提出意见和建议，但毋需作出决议、决定。
只有上述两个方面的关系处理得当，决定权的行使才能有效避免“以党代权”、“以政代权”和“以权代政”现象的出现。
要以规范行权行为和完善相关制度为重点，准确把握和运用好行权的重大原则和科学方法，从建设社会主义法治国家和推进政治文明建设的高度，努力构建决定权行使的科学机制。
重大事项决定权要得到有效行使、规范运作，影响和制衡的因素固然很多，但从人大自身来说，笔者认为最要紧的还是把握和运用好行权的重大原则和科学方法。
首先，要坚持紧紧依靠同级党委依法领导的原则。
人大要把党委提出的、需要作出决议、决定的建议，及时确定为重大事项，按照法定程序将党的主张和意图变成国家意志，并带头贯彻执行；人大欲对某项重大事项行使决定权前，应及时向党委报告，并征得同意；人大常委会组成人员及人大代表中的党员应积极带头贯彻执行党的路线、方针、政策，带头依法履行职责和按章办事，带头努力实现党的主张和意图。
其次，要坚持“少而精”的原则。
由于目前我们政治体制改革的相对滞后，宪法和法律赋予地方人大的重大事项决定权在实践中尚未完全落实到位，加之人大自身组织机构和人员素质的现状还不能与之适应诸多因素的共同作用，如何有效行使决定权仍是当前地方人大工作的薄弱环节。
近期要完全扭转这一状况，既不可能，也不现实。
有鉴于此，现实的选择应该是突出行权重点。
即对事关全局的、根本的、长远的重大事项，要牢牢抓在手上，大胆行使决定权，做到少而精、细而实、出实效，并务求事半功倍。
除此以外，则要量力而行，实事求是，避免事倍功半。
第三，要坚持依法行权的原则。
“法严纲正，行必规焉”。
地方人大行使决定权必须要有法律依据和工作制度作保障。
一是重大事项的内容、范围界定要科学，合乎法律。
地方人大应根据宪法和法律的规定，从各地的实际情况出发，及时准确地对本行政区域的重大事项加以界定、归纳，总结出本行政区域内的重大事项，并制定出相应规定，为行使决定权创造前提条件。
二是行使决定权的形式要适宜，合乎法律。
在行使决定权时，地方人大要主动研究和规范行权的形式，明确规定在讨论决定何类、何种重大事项时，必经采取何种决定形式，而不能笼而统之。
如哪些可以引进听证机制，哪些可以采取投票表决方式等，都应作出比较翔实的、适宜的规定。
三是行使决定权的程序要规范，合乎法律。
决定权行使的过程，是一个民主决策的过程，其必然需要有严格的程序作保证，下列五个程序应是必经操作程序：一是重大事项所涉及的议题确定；二是调查、研究、论证该事项的重要程度；三是提交会议认真组织审议、讨论；四是按照民主集中制原则进行表决；五是公布决议、决定，组织实施。
第四，要坚持务求实效的原则。
“决必有行，行必有果”，这是地方人大行使决定权的出发点，也是行使决定权的归宿。
因此，决议、决定一经作出后，最关键的就是要认真组织实施和落实。
落实得好，是对人民行使管理国家事务权力的确认和尊重，同时又能塑造国家机关的良好形象，树立国家权力机关的权威。
不求实效，空谈议论，不仅不利于行使决定权，而且也有损于国家权力机关形象。
为此，一要建立健全检查、督促制度。
可通过听取汇报、实地视察、跟踪检查等手段，加强对执行情况的检查、督促力度，狠抓落实。
二是要完善制约手段，解决规避执行的问题。
必要时，可通过采取必要的措施，如采用组织特定问题调查委员会、质询等刚性监督手段，增强行使重大事项决定权的效果，保证决议、决定的有效执行，维护地方国家权力机关依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性。
要以改善和提高地方权力机关组成人员的整体素质为突破口，综合运用好宪法和法律赋予的职权，以“三个代表”重要思想为指导，推进重大事项决定权行使的与时俱进。
