烟草专卖行政执法案卷评价体系建设初探
作者：丁力胡军英
来源：《中小企业管理与科技·下旬刊》2011年第11期
摘要：行政执法案卷评查是随着依法行政工作的深入推进，逐步发展起来的一项行政执法监督制度，是规范行政执法行为的重要举措。本文笔者结合工作实践，分析探讨了现阶段烟草专卖行政执法案卷评查中存在的问题，提出了建设新的烟草专卖行政执法案卷评查体系的基本对策和思路，以期共同探讨。
关键词：烟草专卖行政执法案卷体系建设
0 引言
国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》提出“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档”。这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，是行政执法案卷评查工作的重要依据。特别是2009年12月29日中华人民共和国工业和信息化部第8次部务会议审议通过，自2010年5月1日起正式施行的《烟草专卖行政处罚程序规定》第六十一条要求：“上级烟草专卖行政主管部门的法制工作机构或者专职法制工作人员应当定期对下级烟草专卖行政主管部门办理的行政处罚案件进行案卷评查。对评查中发现的问题，应当及时指出。”
可以说，行政执法案卷评查是随着依法行政工作的深入推进，逐步发展起来的一项行政执法监督制度，是规范行政执法行为的重要举措。近年来，随着各级政府及其行政执法机关的行政执法监督活动广泛开展，为行政执法案卷评查提供了良好成长环境，使其逐步发展成为一项相对成熟的行政执法监督手段。当然，烟草行业也不例外，行政执法案卷评查作为各级烟草行政机关完善自我约束监督机制的重要方面，它的健全与完善，对于规范行政执法行为，提升依法行政水平起着较为关键的作用，直接影响和制约着推进依法行政、建设法治烟草的进程。但是每个不同行政机关开展行政执法案卷评查工作的模式不尽相同，对行政执法案卷评查的理解和认识也不尽统一，其实践发展成熟与理论研究滞后的矛盾日益突出。本文主要从烟草行业行政执法案卷评查的工作实际出发，就烟草专卖行政执法案卷评价体系建设谈些粗浅的看法。
1 目前烟草专卖行政执法案卷评查中存在的主要问题
行政执法案卷评查是通过对反映行政执法过程的行政执法案卷的评价，审查其行政执法行为及行政执法过程的合法性、合理性的一项行政执法监督活动，是行政执法监督活动的重要组成部分，是落实行政执法责任制的重要依据。在我国行政法学的研究中，行政执法案卷评查的研究尚处于起步阶段，但是行政执法案卷评查工作已开展多年，为理论研究积累了一定的实践经验。国家烟草专卖局为了确保行政执法权的正确使用，从上至下，严格实行了案件查处分离
和行政处罚横向审核程序，已初步形成了专卖稽查部门查案，专卖管理部门处理案件，法制部门审核案件的查处、审核分离制约的管理体制，加强了对复议案件的审理工作。尤其是近年新出台的《烟草专卖行政处罚程序规定》和《烟草专卖行政处罚案卷标准》，进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序，采取不同形式开展案卷评查工作，对专卖执法人员的行为进行约束，基本做到了自觉地按程序公正执法。但从具体工作实践来看，还存在以下几个方面的问题：
一是行政执法案卷包含的文书内容范围不够规范。在实践中，对行政执法案卷评查工作的范围和对象具有决定意义的是行政执法案卷。一个完整的、规范的行政执法案卷究竟都应该包括哪些内容，无疑是我们要思考解决的第一个问题。
二是组卷能力不强。案卷评查的直接对象是案卷，良好的行政执法案卷是完善行政执法案卷评查制度的前提和主要着力点。行政执法文书的成卷归档工作必须由专门的工作人员负责，且必须按照相应程序和要求完成。目前，随着烟草行业“四定”改革的日趋完善，案件管理员岗位设立基本都已到位，但一般都没有设立专职案卷制作人员，更缺少这方面系统的培训，经常只是法律文书的简单罗列，存在顺序混乱、卷面不整洁、页码缺失等现象。
三是随着近年来人们依法行政意识的不断提高，对案卷制作的重视程度也相应地水涨船高，但对开展行政执法案卷评查的重要性和必要性认识不够明确，这从评查中同样的问题每年都会出现足可以看出重视程度的不够，多少存在有认为案卷评查只是搞形式、走过场、应付了事的思想。
四是行政执法案卷评查的方法不够科学规范。一套科学、规范的案卷评查标准和评查方案，对于推动行政执法案卷评查工作的深入开展，强化推行行政执法案卷评查工作的责任心、坚定做好行政执法案卷评查工作的信心，统一各级行政执法机关的思想认识，具有重要意义。
五是评查结果的使用不到位。行政执法案卷评查结果经常单纯以书面通报方式结束，缺乏对行政执法案卷评查结论性资源的有效利用。
2 建设新的烟草专卖行政执法案卷评查体系的基本对策和思路
针对以上烟草专卖行政执法案卷评查中存在的五个方面问题，积极构建新的烟草专卖行政执法案卷评查体系，就成了目前摆在我们面前的一项重要而紧迫的课题。根据笔者近年来的工作实践与思考，感到应从以下几方面构建新的案卷评查体系：
2.1 确立工作目标。行政执法案卷评查，就是指上级人民政府对下级人民政府、上级行政机关对下级行政机关、同级人民政府对所属行政机关的行政执法案卷进行的综合评查，通过对其制作、使用的法律文书及案卷管理的考核，来审查其行政执法行为的合法性、合理性和行政执法文书的规范性的一项行政执法监督活动，是落实行政执法责任制的重要依据。其目的就是
为了促进行政执法行为更规范、程序更合法、处罚更合理，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
2.2 设计评查指标。案卷评查工作应当坚持纠正违法与防止违法相结合、实体规范与程序规范相结合、评查结果与落实执法责任相结合、层级监督与内部监督相结合的原则。在具体的评查工作过程中要严格做到“八看八审”，即一看主体，审主体是否适格；二看程序，审办案过程是否合法；三看证据，审案件证据是否确凿；四看依据，审适用法律是否正确；五看救济渠道，审案件有无告知当事人权利和义务；六看决定，审案件处罚决定的适当性与合法性；七看履行，审案件执行是否到位、是否实行罚缴分离；八看卷宗，审案卷是否规范。重点围绕以上八项重点内容，设计评查指标。
2.3 构建考核量表。评查标准采取百分制计分方法。具体计分方法是：对不符合或缺少项目要素之一的扣除相应项目分值，将各项目扣分后的余分相加即为总得分。以适用一般程序做出行政处罚的案卷为例，采取一卷一表的方式，按照立案、调查取证、审查决定、送达和执行、案卷档案五个环节进行分项。其中立案环节包括当事人基本情况、案件来源、涉嫌违法行为的基本情况、适用的法律依据、承办人及承办机构的意见和签名、行政机关负责人审批意见和签名立案时间等内容；调查取证环节包括执法人员合法性、检查或调查询问笔录、调查取证与证据保存、调查终结报告等内容；审查决定环节包括告知和申辩、听证、行政处罚决定的作出、行政处罚决定书的文书规范、送达和执行、案卷档案等内容。同时，按照传统的专家赋值法，根据不同环节的不同内容，赋予不同的分值。
适用简易程序作出行政处罚的案卷评分标准和行政许可案卷评分标准考核量表的构建办法同上。
2.4 组织案卷评查。开展案卷评查工作的另一个关键环节是先要组织案卷评查小组。评查小组由上一级行政机关挑选行业内具有专卖执法经验的人员组成，一般采取定期集中评查和不定期评查等方式进行。定期集中评查工作每年进行一次，在第四季度进行，不定期评查根据工作需要进行。定期集中评查主要按照下列程序进行：制定评查工作计划；培训并选拔评查员，组成案卷评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准、调阅案卷的数量和工作要求等;评查小组在被评查单位的执法案卷中随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单，案卷评查单应注明所评案卷的名称、编号、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进行复核，对确认有误的评判予以修正；通报案卷评查结果。不定期评查应当按照下列程序进行：通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷；评查人员现场或异地审查案卷；评查组织者于评查结束后当日或者３日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈至行政执法部门，向被评查部门通报案卷评查结果，并向本级行政机关主管领导报告案卷评查情况。
