新农保试点政策实施效果研究——以河北省武安市新农保试点工作
为例
摘要以河北省武安市北安庄乡实地调研为倒，从不对称信息和政策的挤出效应方向重点分析了新农保实施中存在的问题。
在此基础上提出了一些合理的政策建议。
关键词新农保政策；逆向选择；挤出效应；河北武安
中图类号D57文献标识码A文章编号1007-5739(2012)02-0399-02
长期以来，农村社会保障水平一直是严重影响我国社会保障体系构建的主要障碍。
党的十七大和十七届三中全会把建立新型农村社会养老保险制度作为农村工作的重要任务。
在该背景下，新农保政策在维护社会公平、缩小城乡二元差距的目标下，于2009年在全国展开试行。
根据国务院《关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》的文件精神，新农保的政策包括参考范围、筹款方式、缴费标准、政府补贴、基金管理等方面的内容，这在邓太松等、李冬妍的研究中也有反映。
武安市根据上级精神指示，结合西欧的实际制定《武安市新型农村社会养老保险经办管理制度与经办规程》，对全市新农保的具体实施也起到了积极作用。
1武安新农保政策实施的基本情况
1.1武安市的基本情况
武安市连续数年被评为全国经济百强市，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达5665、3221元，是河北省邯郸市新农保3个试点县之一，从2009年11月被批复为试点后，截至2010年6月底，武安市参保总人数达到33.54万人，参保率达88.2％，收缴保费4190.39万元，累计发放养老金3379万元，发放率为100％。
武安市60岁以上老人的领取标准为每人70元／月，国家补55元，月，地方财政配套每人15元／月。
1.2新农保经办管理制度及机构设置
武安市配套建设3级经办服务机构有市农保中心、乡镇劳动保障事务所、村级协办员。
同时，成立新农保试点工作领导小组，由该市常务副市长任组长，人社局、财政局、民政局、公安局、计生局、各乡镇政府为成员。
新农保经办信息交换流程如图1所示。
1.3武安地区新农保政策实施宣传手段
武安市主要采取定期会议和包村宣传2种手段。
定期会议包括新农包动员大会、领导小组会议以及乡镇负责人调度会议等，通报试点工作进展及解决运行中的新情况、新问题。
包村宣传则通过当地信息公开栏、报纸、电视台、网络等进行渗透性宣传，解答疑惑。
1.4基于样本层面的实施结果分析
1.4.1新农保的满意度。
广大农民对新农保政策十分认可，90％以上认为新农保是惠农的好政策。
60岁以上的老人是该项政策推出后的第一批受益者，对此政策最为认可。
很多老人坦言这项政策减轻了儿女的负担，使生活有了保障。
1.4.2心理作用大于实际作用。
农村老人消费水平不高，该地区老人的消费维持在每人200-300元，月。
73.5％的调查者认为，70元的养老金仍难以满足生活所需，不能保障。
但老人依旧感受到生活有极大改善，其心理作用更大于实际作用。
新农保发放的70元一般用于补贴日常生活，由于老年人更节省，花销较慢，对老年人生活产生较大的帮助。
1.4.3当地养老方式。
农村地区的老人更多倾向于依靠子女养老，养儿防老是中华民族的传统观念。
通过样本调查分析显示，71％的农村老人选择依靠子女养老，14％为独自养老，其余则是通过其他途径。
随着外出打工人口的增多，空巢老人也不断增多，靠子女养老的传统养老模式已经不能满足老年人的需求，不仅加剧了子女的负担，养老标准还会随着子女的收入变化而变动，不稳定性大。
2新农保政策执行评价
2.1新农保的优势
关于新农保政策实施的优势，国内许多学者研究指出，比如能够改善我国农
村目前二元社会保障结构和农村社会保障发展长期滞后的局面目，规避投保过程中的贪污问题。
使保险金的领取透明化、规范化。
新农保也将参保年龄规范化，平衡了参保意愿，通过老人和家庭成员参保资格挂钩的方式，保证老人的实际参保能力。
此外，新农保还解决了之前实行的旧农保无疾而终的问题，2种保险在投保人自愿下衔接，增加了农民投保的切实决心。
2.2新农保存在的问题
2.2.1缴费年龄跨度大。
从16周岁就可以缴费投保，虽然强调自愿，但参保率目标需要各级地方政府完成。
因此，基本满16周岁就需要缴费。
但实际上，很多人16周岁不再上学，但依旧没有参加劳动，算不上真正的劳动力。
其保费还需由父母负担，加之人员流动性强，很难保证真正实施。
同时，缴费压力随着家庭人口的增多而加大。
2.2.2基金管理失调。
新农保基金实行市级统筹由财政局设立财政专户，并由农业银行代为保管。
目前而言，这是对于新农保基金一种最为稳妥的保管办法，但新农保的缴费涉及农村16-59周岁的所有参保人员，随着试点的增多和参保人数的增加，新农保的基金数量会越来越多。
基金的保值增值成为一个重要的问题。
在现阶段，资本市场投资模式单一，基金出路较窄，只能存入银行获取利息收入。
并且基金实行市级统筹，存量有限，难以发挥规模效应，不利于实现保值增值。
2.2.3“逆向选择”出现。
关于“逆向选择”最早由斯蒂格得茨(1961)、阿克洛夫(1970)等人从事研究，特别是阿克洛夫的“柠檬市场”定律指出，在信息不对称的情况下人们就会做出与正常经济规律相反的决策。
由于中、西部地区财力比较弱，当前新农保政策设定新农保基础养老金每人55元，月，对中西部地区是全额补贴，比对东部地区补助高出1倍。
同时提出，地方应对参保人缴费进行补贴，适当鼓励对于选择较高缴费档次的人，这一系列措施目的就是缩小城乡收入差距。
但往往是收入相对高的地区和群体有更多的可支配收入，有能力也愿意增加参保额。
从边际效用分析角度看。
这部分的家庭减少一部分的可支配货币用于参保而减少的边际效用较低。
而收入较低的地区和家庭每一单位收入带来的效用较前者要高，减少相同数额的货币用于参保带来的效用损失较前者大。
因此，收入低的家庭则会选择较低金额的参保甚至是不参保。
从这个角度看，政策就没有起到补助弱者的效果，也有违政策本意。
2.2.4政策的挤出效应。
一些地区由于老人领到了新农保基金，其子女就会相对减少甚至不给老人赡养费，在经济状况欠发达的地区表现明显。
事实上，政策的实施在某种程度上减轻了子女赡养老人的负担，使子女可以减少这方面的支出。
但对老人而言，可能会增加老人的经济困难。
未获养老金之前，他们可能得到子女给予的生活费或是子女经常回家看望等潜在的物质和精神上的收益，但政策的实施使老人每月有固定的养老金，无形之中减少了老人的潜在收益。
若潜在收益的减少大于显现收益，则会使老人产生实际收益损失。
在实际中，老人的收益(物质或精神层面)往往也确实出现了无谓的损失。
同时，挤出效应的大小与预期政策的持续性和政府补助额度大小也有直接的关系。
因此，政策的实施一方面挤出了子女对老人的赡养支出，另一方面挤出了老人的潜在收益。
如何实现子女
赡养负担减轻和老人福利的增加，以达到帕累托最优，这是当前面临的新问题。
3新农保发展建议
3.1实现新旧农保的无缝对接
武安市推行新农保政策之时，新旧农保之间的对接存在很大困难。
参加旧农保的人群经济实力参差不齐，投保额度大不相同。
据相关部门工作人员介绍，个别投保者的累计投保额超过1万元。
按照当地现行的3档参保额度，一次性转化成现在的新农保，其投保年限就远超过他们的实际年龄，养老金金额远多于大部分群体。
在目前只能3个档次参保的情况下，每人的累计参保额也远低于参加过旧保农的人，存在先遇的不公平性，即旧农保的人可以有大额的基础基金。
而新参保的人则无法获得。
显然，有能力投保大额保费的人的权益就受到了侵害。
因此，要做好新旧农保的交替工作。
3.2投保起始年限适当上调
从目前调研的信息来看，广大常住农民群体参保年龄过早，造成经济负担。
若一家庭适龄参保人口过多，加在一起的养老负担会进一步加大，同时会替代掉其他方面的支出，也不利于促进消费扩大内需。
因而在年龄下限设定上，当地部门应该在实际调查农民实际收入情况及家庭人口数量后，按照等边际效用原则确定农民可以负担的年龄，使农民收益最大化，真正让农民获得实惠，造福于民。
3.3制订户籍迁移时农保的合理对接
武安市新农保政策中关于“关系转移接续”的内容规定，参保人员在缴费期间转移到尚未开展新农保试点地区的，其新农保关系暂不转移，个人账户做卦存处理，储存额按有关规定继续计息。
同时完善基金信息的有效披露制度。
防范相关部门滥用基金的风险，避免公众资产的损失。
3.4防范潜在的道德风险
一是避免协管员的管理和使用风险。
新农保政策初步实行，协管员成为联系乡劳动局、农民、受保老人和新农保资金款项的重要因素，为避免出现挪用款项事件发生，应对协管员的经济权利给予一定约束和监督。
二是农业银行等金融组织公平性竞标问题。
竞标金融组织只限于农业银行和邮政储蓄，不可避免地会限制基金的盈利和使用，因而对资金进行赢利性投资就应当适当放宽竞标银行等金融组织的限制，进行合理安排款项投放。
