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从居住证看我国户口政策变迁
居住证，今年国家所实施政策中的一大热点和议点，之所以说它是“热点”，是因为它是我国户籍政策的一大改变和推动，说它又是“议点”，是因
为它牵扯到了我国几亿流动人口的切身利益。
《居住证暂行条例》(以下简称《条例》)从今年1月1日起正式施行，居
住证持有人可享6大基本公共服务和7项便利。
此次《条例》的实施可谓是我国户籍制度的一大改革，户籍制度改革是
一项牵涉利益群体多元、利益冲突明显的改革，户籍改革之“难”，在于其所
附着的各项福利权利难以剥离，也正因如此，改革一直举步维艰。
本次《条例》的发布一方面从制度上明确了外来人口平等参与城市生活的
合法权利，另一方面也为各地推进居住证改革留下了提升空间。
居住证制度成为我国户籍制度改革的重要举措
《条例》指出，地方政府和有关部门“应积极创造条件，逐步扩大为居住
证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准”。居住证一方面能够替
代暂住证发挥流动人口登记和管理的作用;另一方面，以居住证制度为依托，能够实现基本公共服务向流动人口的扩展。
建立居住证制度后，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城
市居住半年以上的，可以在居住地申领居住证。居住证持有人享有与当地户籍
人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公
共文化服务、证照办理服务等权利。
《国家新型城镇化规划(201X-2020年)》提出，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础
信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障
等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。
居住证制度也是这一时期户籍制度改革实践探索的一个重要方面。进入
201X年之后，暂住证制度的弊端不断显现，《行政管理法》的实施也使其合法
性受到质疑，暂住证制度的作用已十分有限。与此同时，居住证制度不断受到
各界的重视。
居住证的前身是人才居住证，从1990年代末开始，北京、上海、成都及广东等地区相继推行了“人才居住证”制度，其实施之初是为城市发展吸引高素
质人才。随着流动人口规模不断增大，201X年之后，众多城市开始将这一制度
推广至全部流动人口。
自实施以来，其作用不断显现，截至201X年12月，已出台了居住证管理
方面相关法规或规范性文件的省、自治区、直辖市和较大的城市已达到39个。在201X年，《关于201X年深化经济体制改革重点工作的意见》首次在全国性
文件中提出，要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证
制度。
此后，多个全国性相关文件的出台标志着居住证制度已成为全国性的一项
制度安排，成为我国户籍制度改革的重要举措。
到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右
农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
户籍制度与居住证制度的改革演进历程
落实户籍制度改革，用法治方式完善居住证管理，保障持证人合法权益，
是推进以人为核心的新型城镇化、推动农业现代化、促进社会公平正义的重要
举措，也有利于扩大内需。
我国户籍制度与居住证制度的改革演进历程分为三个阶段。
第一阶段：我国户籍制度初步形成和发展阶段(建国初期至1978年之前)。建国初期，从1949年至1957年，我国经历了短暂的居民户口自由迁移时期。
此后，随着我国重工业优先发展战略的实行，城乡分割的二元户籍制度逐步形
成和建立起来。
1958年，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例(草案)》，形成了我国第一个全国性户籍管理法规，确定了在全国实行户籍管理制度，明确实行城乡有别的户口迁移制度，对非农业户口的迁移作出了严格的规定。
第二阶段：小城镇户籍制度改革不断推进，暂住证制度开始实施(1978年
到20世纪末)。十一届三中全会后，人口流动现象愈加频繁，非迁移户口式的
人口流动开始得到中央的认可。
1980年，中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，在允许人口流动政策方面迈出重要一步。1983年的中央1号文件进一步放宽人
口流动的限制。我国户籍制度开始逐步调整。1984年国务院推出了允许农民以“自理口粮户口”进入小城镇落户的政策，第一次为农村人口有条件地进入城
市放行了绿灯。
