第七讲公共管理组织XX0329

• 行政组织必须做到高度的集中统一，这是完成
政府工作任务的必要条件。
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三、行政组织的构成要素
• 亚里士多德“物体四因说”：物质要素，形式
要素，环境要素，的要素。
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人体构造 细胞 纤维 器官 生理系统 人体
•
组织要素 职位及其人员
工作单位 功能机关 组织系统 组织
• 组织目标可以分解为三个层次：总目标、职能
目标和工作目标。
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为的改变、适应、学习。
• 组织均衡与不均衡的动态体系论：兼重组织秩序与无秩序状
态。
• 组织学习与组织改造创新论：包括学习型组织理论与新公共
管理途径之政府改造论，强调组织精简、分权、授权与新型
态组织，信息基础的组织、绩效导向的组织与网络型组织。
• 非营利组织：目的不在于获取利润，不分配净盈余，具有独
立、公共和民间性质 。
确定实施工作的人员。 性。
确定必备的物质条件。 良好的沟通网络和制
确定权责结构。
度。
和谐的人际关系。
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四、行政组织的类型
• • • • •
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派咨辅职领 出询助能导 机参机机机 关谋关关关 。机。。。
关 。
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五、行政组织的地位与作用
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决
定
• • •
• • •
下 管 单 和被 所 管 管
层 分 散
辖 标 准
位 中 新
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；
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度员 ；需
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。
发
相 同 人因
生 率
互 作
性 或
员 的
素
；
用不能
的相力
频同；
率性
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现代组织结构论要点
• 在对待环境的态度上，使组织适应多变的形势—
—外部环境，以变应变。
• 在对待协调手段问题上，不单纯谋求在明确的等
级链上规定的管理程序上的协调，而是同时谋求 采用多样化手段和人们之间由于交互作用所形成 的心理环境即感情链上的协调，通过相互之间的 理解、尊重、关心和帮助人进行协调，是一种心 理调节。
出的要求并做出积极反映；确立和实现组织目 标；组织内部协调一致的组织关系；由社会性 的认可而维持组织形态。
• 解决问题依靠三个层次：决策层级，解决组织
与环境的关系问题；管理层级解决组织内部的 统一协调性问题；技术层级，运用各种技术知 识具体实现组织目标。
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组织结构形式
• 组织规模：组织的大小。主要特征是人
数、工作任务的重要性、所辖范围和编 制。
• 管理层次；一种垂直方向的分工形式，
就是组织的纵向等级数，有多少层次， 就有多少等级。
• 管理幅度：一个上级机关有效地管理所
属单位或部门个数及一个负责人可能有 效地监督下级的人数。
• 行政组织是国家行政部门为履行行政职能，实
现国家目标所依法建立的具有正式结构，人员 配备和运转程序的工作机构。
• 含义：(1) 静态的政府机构实体。(2) 动态的组
织行为。(3) 心态的组织凝聚。
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二、行政组织的基本特征
• 政治性。 • 社会性。 • 服务性。 • 法制性。 • 权威性。 • 系统性。
般原则”）。
• 韦伯的官僚制度组织理论（理想的官僚
制度组织形式）。
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古典组织理论评说
特点：
追求组织
结构的体 系化。
追求组织
运营的规 范化。
追求组织
管理的效 率化。
不足：
侧重于静态研究，忽视了动态
的观察。
片面地强调组织的整体利益和
机械性的效率，忽视了组织成 员的个人需求和他们作为人的 尊严和价值。
构思想。这种理论把组织形态分为两种，即封 闭体系和开放体系。
• 封闭体系：摒弃社会环境因素对机关组织的影
响，而单独研究机关组织问题。
• 开放体系：视机关组织为一生物或社会有机体，
它在与社会环境的互相作用中，建立和维持自 身的工作流程，从而保持组织的功能与社会环 境间的动态平衡。
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第三节
行政组织结构
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一、行政组织结构基本理论
（一）传统观点的行政组织结构思想
• 传统观点强调工作(任务、活动)的专业化
和劳动分工的客观性，谋求建立使组织 中的职位和人分离的职责、权限系统和 等级清晰的金字塔式的组织结构形式。
结构形式，静态 组织结构理论。
传统组织结构理
论为组织管理的 正规化提供了依 据。
现代组织结构理论
让管理迎合人，以变应
变。
矩阵的网络式的组织结
构形式，动态组织结构 理论。
两种理论不是简单地依
时间的先后划分的，最 根本的是依经济和社会 发展水平来划分的。
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二、行政组织结构分析
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系统论时期组织理论的特点
• 主张把与组织活动有关的各方面因素放在一起
进行研究，注重全面性分析。
• 认为各组织系统一般都面临着上下左右之间的
复杂关系，应当对这些关系进行系统的研究。
• 注意研究组织系统与外部环境之间的互动关系，
主张建立一个开放型的组织系统。
• 系统时期的组织理论注重输出的效果，要求其
权变性组织理论－－以变应变
• 组织与环境之间的开放与封闭关系应是
一种变动性关系，即根据人员、时间、 地点的不同而开放或封闭。
• 组织的管理原则和管理方法应当按照环
境的变化而灵活运用。
• 强调目的与手段并重、效果与效率并行。
• 根据组织层次不同而分配不同的职责任
务，建立不同的行为模式。
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行政组织的实体性要素和非实体性要素
实体性要素(硬件)
行政机构。 行政人员。 行政设备。 行政资金。
非实体性要素(软件)
职能目标。 权责划分。 职位分类与配置。 运行程序。 管理方法。 法律规范。
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行政组织的物质、结构和运营要素
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管理层次与幅度的关系
• 反比关系。即管理层次多时，管理幅度小；管理
层次少时，管理幅度大。
• 凡管理层次多而管理幅度小的组织，其纵向结构
呈尖型形态；凡管理层次少而管理幅度大的组织， 其纵向结构呈扁型形态。
• 尖型形态结构和扁型形态结构的管理功能有差异。
• 影响管理层次的主要因素是组织管理工作本身工
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2020/12/6
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第3讲
公共管理组织
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第一节
行政组织概述
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一、行政组织的涵义
• 总统制国家里的总统及其属下的行政机关；内
阁制国家里的内阁及其管辖的行政部门；我国 的国务院及省(市、自治区)、市(地)、县(区)、 乡(镇)各级政府及其办事机构。
但忽视了归纳与综合，因而使得研究工作显得 过于零散。
• 提倡“价值中立”，在决策时完全回避价值判
断，是一种片面的思想方法，价值观念在人的 社会行为中是无法回避的。
• 注重追求量化的精确研究，忽视了定性分析。
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三、系统论时期的组织理论
社会系统组织理论
• 组织面临四个基本问题：适应周围环境不断提
• 决策过程组织理论：在行政组织中应建立一种
有利于制定合理决策的组织结构。
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对行为科学时期组织理论的批评
• 过分强调研究动态的组织行为，否定了研究组
织结构和规章制度的重要性，使行为理论从一 个极端走向了另一个极端。
• 只重视对各种组织现象进行系统的观察和分析，
他环节的工作为良好的输出服务。
Байду номын сангаас
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四、组织理论的新发展
• 新泰勒主义：重视组织的绩效与成果。
• 有机论与开放型系统论：组织是开放的结构体。
• 后官僚制：现代组织则从官僚取向转向参与型，以顾客导向
为基础。
• 组织行为与组织发展结合论：组织发展的目标与方法结合行
• 各种行政组织的形成大多是人为的，即通过人
们有意识的努力，事先做出关于组织内部工作 分工、工作方式和工作秩序等方面的规定，从 而产生出一整套相互关联的工作角色关系，由 此形成了组织结构。
• 设计行政组织的活动可以分为三个阶段：分解
目标；划分部门与职位；权力配置。
• 行政组织的基本结构：目标体系，部门体系和
• 在权力结构上，强调为适应现代经济和社会发展
的要求，要由集中的、等级式的权力结构逐步演 变到分散的、网络式的权力结构。
• 从管理过程中的功能作用看，十分注意功能的齐
全。
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（三）对传统观点和现代观点的评说
传统组织结构理论
让人迎合管理，
以不变应万变。
金字塔式的组织
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组织的分合
分工以分析职位，组合以确定部门。
• 任务分工：按工作任务逐步进行分工和
分解，最后把组织分成若干个不同的职 位。让人迎合管理。
• 职位组合：用系统的观点将已经分解的
职位分类再组合起来，成为一个新的有 机整体。依任务、活动的特点，确定组 织管理层级和管理部门结构。
只注意组织内部发生的问题，
忽视了组织的外部环境对组织 发生的影响。
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二、行为科学时期的组织理论
• 人际关系组织理论：通过满足人的不同层次的
需要，实现组织目标；实行民主而平等的管理 方式和组织形式。
• 动态平衡组织理论：组织的延续与发展是组织
的最终目的，达到这一目的的关键是使组织成 员为实现组织目的而做出的贡献，与组织向其 成员提供的、用以满足个人动机需要的“诱因” 相平衡。
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行政组织与其他社会组织的区别
• 行政组织作为国家政权机关的重要组成部分，
它们掌握着广泛的管理社会公共事务的权力， 并同时负有管好公共事务的责任。
• 政府行政组织是一种来自于社会，又高于社会
的组织机构，它自身没有、也不允许有任何特 殊的集团性的利益，政府及其工作人员不得利 用手中的职权为本部门或为个人谋取私利。
作量的大小和难易，影响有效管理幅度的主要条 件则是职务的性质与内容、领导者的能力、咨询 机构、信息机构和规章制度的健全与否等。
• “横六纵五”的原则。
• 组织模式正趋向扁平方向发展。
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（二）现代观点的组织结构思想
• 系统论在组织方面的运用，就是现代组织的结
• 物质方面的构成要素：人员、经费、物资。 • 结构方面的构成要素：职务、部门、权力。 • 运营方面的构成要素：领导、决策、控制。
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行政组织的有形要素和无形要素
有形要素（物质条件） 无形要素（精神条件 ）
实现预期目标所需实 共同的目标。
施的工作。
工作的主动性与积极
• 国家政权赖以巩固和发展的组织保证。 • 实现国家经济职能的主要形式。 • 建设国家精神文明的主要力量。
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第二节
行政组织理论
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一、古典组织理论
• 泰勒的科学管理组织理论（职能制管
理）。
• 法约尔的一般管理组织理论（管理的一
权力体系。
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（一）行政组织目标体系
• 行政组织目标是行政组织所期望达到的目的，
也就是行政组织所期望取得的结果和所需要完 成的任务。是决定行政组织职能和活动的依据。
• 作用：行政组织目标是设立行政组织机构的前
提和依据；行政组织目标决定了行政管理活动 的方向；行政组织目标是组织协调的保证；行 政组织目标是考核工作的准绳。
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传统与现代组织理论比较
1．效率管理 2．结构 3．系统 4．行为 5．政府组织 6．行为管理 7．规模职能 8．均衡性 9．革新
传统 泰勒主义 机械论 封闭型 人际关系理论 官僚组织体制 行为主义 大组织、集权化 组织均衡 组织重组
现代 新泰勒主义 有机论 开放型（系统整合） 组织行为 后官僚组织典范 行动理论与组织发展 组织精简、分权、授权 组织均衡与不均衡 组织改造