党课讲课提纲
坚守耕地红线切实保护耕地
周玉林
科学发展观强调以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，
从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日
益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权
益，让发展的成果惠及全体人民。全面发展，就是以经济建设为中
心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展的社会全面进
步。协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社
会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进
生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、
文化建设的各个环节、各个方面相协调。可持续发展，就是要促进
人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调；坚持
走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一
代地永续发展。
科学发展观，是用来指导发展的，不能离开这个主题。我们国
土资源部门要增强促进发展的紧迫感，在任何时候任何情况下都紧
紧扭住经济建设这个中心不放松，保障资源、保障发展，坚定不移
地推动经济持续快速协调健康发展。
一、国土资源管理部门的重要职责
1、坚守耕地红线，切实保护耕地是法律赋予国土部门的重要职
责，作为国家宏观调控的综合职能部门。
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策(人
口、环境保护、土地三个国策之一)。
土地管理部门的演变：
土地管理办公室(1 986年)一土地管理局(1988年)一国土资
源管理局
管住一管好一精细化管理(指标体系：投资强度、容积率等集约
节约用地土地利用率指标)
2、现行执行的土地管理法
l 986年25日第六届全国人大常务委员会第十六次会议通过；
1 988年1 2月29日第七届全国人大常委会第五次会议第一次修
正：
1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议修订；
2004年8月28日第七届全国人大常委会第十次会议第二次修
正：
二、国土资源概况
我国土地总面积占世界7．2％，居世界第三位。人均土地面积
11．6 5亩，仅相当于世界平均水平的l／3。我国人均耕地面积1．39
亩，相当于世界平均的40％。土地资源的基本特点可以概括为“一多
三少”，即总量多，人均土地少，高质量的耕地少，可开发的后备资
源少。
我市土地总面积156万亩，其中耕地89．93万亩，人均耕地O．9
亩，只有全国平均水平的63％，已接近联合国规定的人均耕地后界点
(O．795亩)。土地资源利用存在的主要问题。
1、土地资源利用的
集聚度不高。我市现有18个镇，1个省级
开发区，1个风景区，除姜堰、桥头、大泗三个镇以外，其余15个
镇工业集中区都在2个以上，多的达3-4个，平均达2．9 3个，规划
面积少则1 00多亩，多则3000多亩，平均达878亩。：a,_ILL集中区布
局的分散性，导致土地资源利用的集聚度降低，基础设施投入较大，
少数镇工业集中区距离集镇达10多公里，无形中增加了运行成本、
管理成本。近年来，随着招商弓l资力度的不断加大，少数村也挂出
了“**村开发区”的牌子，规划面积少则50、60亩，多则1 00、200
亩，导致“村村点火、处处冒烟”的现象依然严重。
2、规划的严肃性不够。从前几年土地利用总体规划调整的情况
看，各镇规划调整普遍都在4次以上，多的达6、7次，“规划随着
项目走，规划跟着老板走，规划跟着领导走”的现象比较普遍，规
划调整的随意性较大，少数镇负责人一变动，规划NP--即调整，规
划意识比较淡薄，缺乏应有的严肃性。
3、土地利用粗放。投资强度按实际投资额计算，最高的只有
1 30万元／亩，最低的只有不到3万元／亩，平均投资强度为42．5万
元／亩，只有省、市规定强度的26．5％。从调查到的且已投产的76
家企业分析，总用地面积21 56．678亩，投资强度在l 00万元以上的
项目4个，面积1 60．897亩，占7．46％；投资强度在8 O一100万元的
项目1 7个，面积1 5 7．7亩，占7．31％；投资强度在30—50万元的项
目12个，面积340．89亩，占1 5．81％；投资强度在30万元以下项目
38个，面积1454．886亩，占67．46％，其中10万元以下项目1 7个，
面积6 26．49 3亩，占29％；远远达不到省、市规定的投资强度。同时，
土地粗放利用现象严重，不少企业土地利用率不到20％，最低的不到
5％，建筑容积率平均只有O．3，最低的只有O．03。从财税贡献率上
来分析，财税贡献普遍较低，据对开发区已建成投产的64家企业统
计分析，平均每亩纳税销售收入33．3万元，国税收入1．16万元，
地税收入O．92万元，政府性资金O．02万元，其中2 3家企业国税、
地税、政府性基金均为零，占企业总数的36％，没有充分发挥土地资
产的效益。
4、浪费土地资源的现象比较严重。据调查统计资料分析，全市
311宗闲置土地，闲置面积44 04．49亩，占总面积的2 5．7％；其中土
地闲置5 5宗，面积211 7．95亩；厂房闲置1 6宗，闲置厂房面积2494 8
平方米，土地1 09．18亩。一方面社会经济发展、招商弓l资对土地需
求不断加大，另一方面随着国家宏观调控的政策，地根越来越紧缩，
土地资源的浪费令人十分痛心。同时，闲置的土地及闲置的厂房用
地
每年还不得不支付农民的租金或利息(每年每亩1200—1600元)，
无形白白浪费了财政支出。
三、耕地保护
农业是国民经济的基础，耕地是农业的基础，是确保国家粮食
安全的基础。在科学技术没有取得重大突破前提下，为保证国家粮
食安全，必须以保有一定数量和质量的耕地作保障。到201 0年和
2030年，如果我国实现粮食95％自给目标，则需要耕地分别为18．24
亿亩和18．5亿亩。
为此，第十届全国人民代表大会第四次会议上通过的“国民经
济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出1 8亿亩耕地是未来
5年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。2006
年9月在国务院召开的第14 9次常务会上，国务院领导强调18亿亩
耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到201 0年，而且要管到2020
年甚至更长时间。
1、所有权与使用权
城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地属农民
集体所有；宅基地和自留地属农民集体所有；农民集体所有的土地
可以依法确定给单位或者个人使用。
农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经
济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农
村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织
或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由
乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。
2、土地资源的特性与功能
自然特性：位置固定性、面积有限性、质量差异性、功能永久
性。
经济特性：土地供给的稀缺性、利用方式的分散性。
土地资源的功能：承载功能、生产功能、资源功能
3、耕地保护的概念
运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和
质量进行的保护。
4、耕地保护的制度
土地用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度。
5、耕地保护的责任
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31
号)文件规定：“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕
地保有量和基本农田保护面积、土地利用面积、土地利用总体规划
和年度计划执行情况负总责。”“以实际耕地保有量和新增建设用地
面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标
考核依据。”村民委员会对耕地保护责任
(1)监督村民依照承包合同规定的用途利用土地、保护耕地；
(2)制止村民损害耕地和基本农田的行为；
(3)依法维护土地的承包经营权；
(4)尊重村民生产经营自主权，不干涉村民符合耕地和基本农
田保护要求的生产经
营活动；
(5)执行乡(镇)人民政府科学合理编制的土地利用总体规划，
组织农业基础设施建设，为村民提供生产、技术、信息服务。
(6)搞好基本农田保护区的动态监测工作，及时了解基本农田
的动态变化趋势。
6、基本农田保护
国家实行基本农田保护制度。基本农田是指按照一定时期人口
和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不
得占用的耕地。基本农田是耕地的一部分，而且是高产优质的那一
部分耕地。
基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护，依据土地利
用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。一般来说，划入
基本农田保护区的耕地都是基本农田。划定基本农田保护区要在县
级土地利用总体规划确定的目标、方针和耕地指标控制下，确定必
保基本农田的面积指标，划定保护区范围，并落实地块，建立起相
应的保护措施。
基本农田“五不准”：1、不准除法律规定的国家重点建设项目
之外的非农建设占用基本农田；2、不准将平原(平丘)地区耕作条
件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少
基本农田面积；3、不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；
4、不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养
殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；5、不准占用基本农
田进行绿色通道和绿化隔音带建设。
四、土地利用规划
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据社会经济可持续发
展的要求和当地自然、经济、条件、对土地的开发、利用、治理、
保护在空间上、时间上所作的统筹安排和综合部署，是国家实行土
地用途管制的基础。土地利用总体规划的规划期限一般为1 5年。
1、乡(镇)土地利用总体规划的主要内容
(1)研究分析土地利用现状和土地供需状况；
(2)根据县级土地利用总体规划的要求和本乡(镇)土地资源
的特点，确定规划的目标和方向；
(3)调整土地利用结构和布局；
(4)确定各类用地指标，划定土地用途区(农业用地区、建设
用地地区和未利用区)，并根据土地使用条件落实每一块土地的具体
用途和限制条件；
(5)落实耕地保有量和基本农田保护面积指标；
(6)确定村镇等建设用地的布局和范围；
(7)安排交通、能源、水利等重点基础设施建设项目用地的布
局;
(8)安排土地整理、复垦开发项目(区)、生态建设和环境保
护用地：
(9)制定实施规划的措施。
2、乡(镇)土地利用总体规划公告与实施
乡(镇)土地利用总体规划经依法批准后，乡(镇)人民政府
应当
将规划目标、规划限期、规划范围、地块用途、批准机关和批
准日期等，在本行政辖区内予以公告。通过公告，让乡(镇)有关
部门和土地所有者、使用者知道乡(镇)土地利用总体规划的内容，
以遵守和落实；同时也有利于社会参与对土地利用总体规划的实施
进行监督，使土地用途管制落到实处。规划一经批准，即具有法定效
力，必须严格执行。
3、乡(镇)土地利用总体规划修改
规划修改是指在土地利用规划的期限内，依法对土地利用总体
规划确定的土地用途、用地指标和土地利用布局等进行调整的行为。
批准的土地利用总体规划的修改须经原批准机关批准，未经批准不
得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
4、乡(镇)土地利用总体规划实施的主要措施
(1)加强和改进乡(镇)土地利用计划管理。在严格控制建设
用地总量的前提下，控制农用地转用的速度和结构，及时分析评估
计划执行情况，落实计划执行报告制度。
(2)严格实施土地用途管制，强化农用地转用及其土地利用项
目的规划审查。对不符合土地利用总体规划，未取得土地年度计划
指标，未通过预审的建设用地项目不得报批。对违反规划，突破计
划用地的要依法严肃处理。加强土地利用动态监测，改进规划管理
的技术手段，提高规划实施的科技水平。
(3)加强和健全乡(镇)规划实施保障体系的建设。充分运用
法律、经济和行政手段，完善约束与激励并中的规划实施机制，建
立有效的规划实施协调机制和规划评估制度。加强实施规划的乡
(镇)人民政府和向(镇)国土资源管理机构的目标责任考核。加
强社会公众参与的程度，充分发挥社会监督的作用。严格坚持规划
修改的条件和报批程序，加大对违反规划用地和违法修改规划行为
的查处力度。