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２０１３年第０４期 ＮＯ．０４．２０１３ 管理学研究
ＣＨＩＮＡ－ＡＳＥＡＮ ＥＸＰＯＳＴＩＴＩＯＮ
一、基层政府履行公共服务职能存在的问题
随着我国经济快速发展，公众对公共服务的需求不段增加，对政府提供公共产品的要求也越来越高，特别是现代社会越来越强调政府的公共服务职能，农村基层公共服务更多的是为了满足农业、农村发展或农民生产、生活所需而提供的公共服务和公共产品。
目前，我过基层农村公共服务供需矛盾很突出，农村基层政府的公共服务水平十分有限，而造成农村基层公共服务职能低下的原因主要是以下几个方面：
（一）公共服务投入资金普遍偏低
长期以来，公共服务主要由政府垄断提供，而税收作为政府预
算支出的主要资金来源而由于乡镇政府在提供公共服务时，没有对乡镇范围内的公共服务的性质进行合理的划分和分类。
哪些该由象征政府提供，哪些由市县政府提供，哪些该由省级政府提供，这些都没有清晰的认识。
９４年以后地方财政能力明显减弱，但地方承担的公共产品和服务并没有减少，许多公共服务职能都由基层政府承担了。
在这样的情况下作为乡镇一级的基层政府，如果在没有转移致富的情况下，完全依靠他们自己提供公共产品和服务是完全办不到的。
因此投入的普遍不足导致了城乡差距越来越大。
（二）基层政府职能缺位、错位以及越位
按照基层政府职能的要求，乡镇行使基层的权力，其主要包括：完成上级下达的各项经济发展指标，完成财税任务，抓好计划生育，维护社会稳定，完成上级政府各项征费集资任务。
因此基层政府更多的是关心经济管理目标上而忽视了公共服务，存在许多干预市场领域的现象，更多行使的是行政手段来保证政策实施。
很多地方错误理解了以经济建设为中心的基本路线，不顾本地的实际客观情况，盲目上项目。
很多地方不仅没有使农民受益，反而加重了农民负担，这些问题恰恰与社会主义初级阶段市场经济对农村基层政府的职能要求错位。
（三）基层政府人浮于事，机构臃肿，吃饭财政束缚了职能的履行
行政管理体制改革要求政府精简、效能、公开、透明。
新一轮的乡镇机构改革要求要严格控制乡镇机构编制，防止乡镇机构恶性膨胀。
由于前几阶段的政府机构改革乡镇机关成为上级分流人员的主要途径，所以在乡镇机构中很多人实际上人浮于事，根本就没有起到应有的作用。
而乡镇机关在目前的改革中地位十分尴尬，一方面中央要求地方政府承担起更多的职能，另一方面由于行政经费开支的巨大又要求精简或者撤销乡镇机关。
因此，在财力有限的情况下履行职能显然收到很大的限制，吃饭财政成为很多乡镇基层政府基本现实。
（四）针对乡镇基层政府的考核指标重经济轻服务
目前，针对乡镇基层政府的考核过多过滥，使得乡镇基层政府很多时间忙于各种考核，而为了考核达标很多地方只能采取一些认为的措施而忽视了其根本工作是促进地方经济社会全面协调发展。
造成这种现象的根本原因是针对基层政府的考核治标不合理，不科学。
因为乡镇干部多依靠上级治标工作，而这些治标普遍存在不科学，不合理。
很多地方针对基层政府的考核往往看重招商引资，工商税收。
而对于“三农”服务的指标则长期轻视。
二、科学合理配置县乡基层政府公共服务职能以及财力保障的对策
我国作为一个发展中国家，还处在社会主义发展的初级阶段，特别是广大中西部贫农村困地区，农业还没有实现现代化，城乡二元现象尤为明显，农村和城市地区的收入还存在很大差距。
各地区发展还很不平衡，特别是在现行财税体制制度安排下，各地基层政府在
现行财税体制下基层政府公共服务职能配置初探
李泽飞 孙亚兰
（云南师范大学历史与行政学院，云南 昆明 650500）
【摘 要】在基层政府中，存在许多公共服务职能需要当地基层政府去提供和实施，如农村社会保障，农业科技信息提供，剩余劳动力的转移培训就业，农村生态环境的保护等。
但是由于现行财税体制的制度设计下使得基层财力十分的有限。
基层政府的公共服务职能没有得到很好的履行。
因此，理清现行财税体制下基层政府的公共服务职能配置问题并作出适当的制度安排保障基层政府履行职能显得尤为重要。
【关键词】财税体制； 基层政府； 公共服务
文章编号：１６７３－０３８０（２０１３）０４－００４１－０１推进公共服务改革的过程中必须从自身实际出发，不可急于求成、一步到位。
而应该走渐进发展、稳步提高之路。
因此必须在现行的制度安排下用好纳税人的每一分钱，将有限的财力投入到关乎广大群众的公共服务上来，为此笔者认为当前和今后一段时间内应从如下几个方面入手：
（一）推进基层政府公共服务职能改革，必须首先解决基层政府财力弱化问题，增强筑牢基层政府履行公共服务职能的财力保障能力
财政支持能力是基层政府的公共服务职能推进的保证。
在乡镇政府应当承担的公共服务职能中，有些是全国性或跨地域性的公共服务和产品．中央、省、市县应通过专项转移支付的政策作保障，委托乡镇提供，以确保提供的有效性。
而且，由乡镇政府提供的公共服务和产品还可以通过市场化、民营化的形式提供，以减轻乡镇政府的财政负担。
“应按照‘分税分级’的原则，合理划分五级则政之间的税种、收入范围和分成，让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源，并适当扩大地方政府的税权，以增强乡镇财政收入的能力”。
（二）合理划分中央和地方在税收上的分权，巩固筑牢地方财政实力
目前，在中央与地方之间划分税权问题上，主要程序法的全部立法权应集中在中央，已形成共识。
现在需讨论明确的是地方税权的划分。
根据我国实际和地方税税种属性与特点，我认为，可将现有地方税税种划分为三大类，并对其税收权限在中央与地方之间做出不同程度的划分。
（三）进一步理顺政府各部门关系，精简农村基层政府机构和人员，建立合理考核指标
“紧扣镇级政府的特殊性，在进一步界定职权范围，解决政事不分、条块分割、权责不一等问题”从建设公共服务型政府的角度出发，就必须打破以前机构设置中的“上下对口”的原则。
其次以综合性的检查和考核取代突击性的单项检查和评比考核，从以前的注重经济效益逐渐转移到生态效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益的发展方向上来。
积极引导乡镇学会依法行政和民主管理，积极支持乡镇执行好公共服职能，专心致志地搞好所辖区域的公共服务和产品的提供，使乡镇政府真正做到“替民分忧，为民服务”。
宪法上我国的行政区划为中央，省，县，乡司机管理体制，但由于一些历史和现实因素多出了市这一级，形成了实际的五级管理体制，事实上由于存在市一级在省和县之间暴露出了许多弊端，最主要的就是县级财政不仅受到省级政府的管理更受到市级政府的限制，市和县之间存在着事实上的争利现象，市级上是在弱化作为县乡基层政府的财政能力。
因此必须抓进制定针对推进“省管县”的各项政策努力，完善“省管县”的财政管理新模式，让市级政权成为一级独立的而非领带县级的政权，从而减少中间环节的财力耗损。
于此同时要规范中央以及省对基层政府的转移支付。
参考文献：
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