《公共政策学》2014年串讲资料06 第一章公共政策学的学科要素
一、公共政策学P61：公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政
策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。
二、公共政策学三个学科要素P62：①研究对象；②概念体系；③研究方法。
（一）公共政策学的研究对象P67：
（1）就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；
（2）就结果取向而言，公共政策学的研究对象是公共政策。
(政府组织即公共权力组织的
决策行为，是公共政策学研究对象的核心和重点。
)具体来说：
1、公共政策：作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的
包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制
定和实施的政策。
可以区分为三个层次:
（1）具体的个别政策；
（2）政策群和政策链：A政策群：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党某一
较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体。
B政策链：是
指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容
上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。
(3)政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。
2、政策系统对政策系统的研究应予重视的四个突出问题：
（1）直接的政策制定系统中决策者的类别差异；
（2）公共政策的直接主体系统对对象系统的地位的相对性；
（3）公共政策的直接主体与政策支持系统的地位的相对性；
（4）公共政策制定系统内部的结构。
有四种类型：①线性结构②职能结构③线性—参谋结构④矩阵结构。
3、政策过程
（二）公共政策学的研究方法P73：
1、研究程序的设计：（1）提出拟研究的政策问题；（2）确定假设；（3）收集系统资料；（4）资料分析；（5）做操作性研究；（6）撰写研究报告。
2、政策研究的资料收集方法：（1）一手资料的收集：①无结构访谈法②实地观察法③非
参与观察法④参与观察法；（2）二手资料的收集与分析方法有：①内容分析法；②二次分析法；③现存统计资料分析法。
3、公共政策的研究视角和路径：系统分析方法、矛盾分析方法、历史分析法、比较分析法、个案分析方法、经济分析方法、制度分析方法、价值分析方法。
（三）公共政策学的概念体系P84：
1、核心概念：是政策分析中不可或缺的概念。
2、次级概念：是核心概念的子概念和从属性概念；它是公共政策学的研究不断深化的表现；
3、边际概念：是从其他学科引进或移植过来的概念；为公共政策学提供了理论和方法论基础；
三、古代中国政策研究的发展P87：
(1)史官制度； (2)策士制度； (3)谏议制度； (4)科举制度。
四、公共政策在西方的发展P92:
1、20世纪前半期的历史条件：(1)系统论、信息论、控制论的产生；（2）决策科学的形成；（3）行为科学的形成和行为主义政治学的进展；（4）凯恩斯主义的出台与政府政策
领域的扩大。
2、公共政策学学科的诞生与发展P97：
（1）公共政策学的诞生：公共政策学诞生于20世纪50年代；1951年，美国著名政治学
家勒纳和拉斯韦尔的《政策科学：视野和方法的近期发展》，被称为是公共政策学的开山
之作，并首次提出和界定了“政策科学”这一概念，被人们认作公共政策学诞生的标志。
（公共政策学的创立者：拉斯韦尔）。
（2）公共政策学发展的初期阶段(50年代到60年代初期)：A在政策分析的定量方法和技
术方面，尤其是在系统分析，运筹学，线性规划以及成本-收益分析等方法和技术的应用上，取得了显著的成就；B许多政治家日益重视政策科学的公共政策取向，投身公共政策学研究。
五、公共政策学的引进及其中国化P104：公共政策学引入中国，台湾早于大陆。
六、学习公共政策学的目的和意义P113：
1、是为了改进政策系统，提高政策质量。
2、是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。
3、是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。
第二章公共政策与政策工具
一、公共政策的概念与内涵P119：
是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
其基本内涵：
1、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；
2、公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；
3、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系；
4、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；
5、公共政策是一种权威性的价值分配方案；
6、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。
二、公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素P120：
1、公共问题的形成；
2、公共决策机关的产生；
3、公共强制机构的出现。
三、近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现P121：
1、公共政策问题形成中的公民参与;
2、现代国家和政府制度的基本理念是：主权在民；
3、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展；
4、以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量。
四、公共政策的类型划分P122：
（一）从内容特征上划分：公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。
具体类型如下：
1、以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：①元政策;②基本政策;③部门政策；
2、将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：①战略②策略③战术；
3、依政策的社会内容进行划分：①政治政策；②经济政策；③社会政策；④教育、科技、文化政策。
4、其他分类方法：（1）以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：①单目标政策；②多目标政策；（2）以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：①程序性政策；②非程序性政策；
（3）以政策是否改变客观对象为标准划分：①实质性政策；②程序性政策；(由美，安德森提出) ；（4）以政策效果为标准划分：①物质性（或实质性）政策；②符号性（或象征性）政策(由美，安德森提出)；（5）以政策协调社会生活的方式为标准划分：①分配性政策；②调节性政策；③自我调节性政策；④再分配政策(由美，安德森提出) ；（6）由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分：①分配性政策②限制性政策③再分配性政策；
（7）以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分：①零和博弈政策②非零和博弈政策；（8）以同一政策的始创或调整为标准划分：①初始政策②反馈政策；（9）内容构成以政策结果的可预测性为标准划分：①确定型政策(如全国统考制度) ②不确定型政策③风险型政策(建立股票市场) ④竞争型政策；
（10）以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分：①鼓励性（扩大性）政策②限制性政策；
（11）以政策主体是否行为为标准划分：①积极性政策②消极性政策(改革初期对私企发展的不行动的政策) ；（12）以面向未来还是面向现实为标准划分：①能动型政策②被动型政策；
（二）从形式特征上划分P133：
公共政策的形式特征是由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的。
具体类型划分：1、依横向的形式特征进行划分：（1）立法决策：中国的人大决策和美国的国会决策；（2）国家元首决策：总统制（模糊）、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在总统决策；（3）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清。
（4）司法决策；（5）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策。
2、依纵向形式特征上：公共政策的类型取决于国家结构。
（1）国家机构划分为两个基本类型：①单一制；②联邦制；（2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策类型可划分为：①中央政策（国家政策）②地方政策③基层政策。
五、公共政策的基本功能P150：
①管制功能；②引导功能；③调控功能；④分配功能
六、公共政策的本质P154:
1、公共政策的认识论本质——理论与实践的中间环节:
(1）政策与理论的基本关系：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化；
(2）政策与实践的基本关系：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程；
(3）理论是政策的理念依据或指导思想:①理论的内容影响和决定政策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别；②理论的正确与否，决定政策的成败；
(4）理论和政策同属观念形态，其存在和发展都依赖社会实践；政策只有通过实践才能实现其目标和功能。
2、公共政策的社会本质P158：公共性与偏好性的对立统一。
七、公共政策的基本特征P166：
1、政治性、权威性与强制性；
2、公共性与偏好性的对立统一；
3、应然与实然的统一；
4、回应性与普遍性的统一。
八、政策工具P172：
政策工具指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。
九、政策工具的类型P173：
1、两分法；
2、三分法；
3、四分法；
4、五分法；
5、七分法；
6、八分法
十、政策工具类型学研究的意义、缺陷、完善P179：
1、根本意义:在于政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。
2、缺陷：大多只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用的政策工具；既有的政策工具分类过于重视正式、有形的、静态的政策工具，而看轻甚至无视非正式的、无形的、动态的政策工具；有些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。
3、如何进一步推动政策工具类型学的研究：（1）重视政策工具箱的建设；（2）坚持从个别到一般的认识路线；（3）使政策工具与政策目标之间的因果关系明确化、明朗化，为政策工具的选择和配置奠定基础。
第三章政策系统与公共决策体制
一、政策系统的含义P181：是指由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等组成的有机整体。
政策系统的三大子系统：①主体系统；②支持系统；③反馈系统。
二、公共政策主体P183：（一）类型： 1、直接主体：①代议机关②行政机关③司法机关④其他直接主体（某些政治体制内的执政党和军队领导人或军队执政机构）； 2、间接主体：①次国家政策行为者②跨国政策行为者③全球性政策行为者。
（二）政策主体系统P185：（政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统）
1、政策制定系统，基本功能是：①认定政策问题；②确认政策目标；③组织政策方案的
设计；④主持审议备选方案并最终进行政策抉择；⑤完成政策合法化程序并正式发布政策。
2、政策执行系统，基本功能是：①为政策方案的实施做好准备；②有效实施政策方案；
③分析和总结执行情况；
3、间接主体系统，基本功能是：①利益表达与利益综合；②提出公共问题；③影响公共
政策制定；④影响并改变政策环境；⑤填补政策直接主体所无法达到的空间。
三、政策网络的含义P185：所谓政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他
行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的和非正式的联系。
1、公共政策环境变的复杂和动荡的主要表现：①不确定性②关联性③模糊性④动态性；
2、政策网络形成的原因：①交流信息和意见的需要；②交换资源的需要；③结盟的需要；
④追逐权力的需要；⑤协调的需要。
四、公共政策的客体P188：1、含义：是指政策发挥作用时所指向的对象或者说政策主体
就哪些问题、针对哪些人制定政策；包括“人”，“事”。
（从事的角度看，公共政策客
体就是政策问题；从人的角度看，公共政策客体是目标人群—受制约的社会成员或社会团体）
五、政策支持系统的构成P190：
1、信息传播系统：是政策系统的“神经”系统，基本功能是：
①信息的收集与整理；
②信息的加工与储存；
③信息的传递；
2、政策咨询系统：也称“思想库”、“智囊”或“外脑”，通常由政策研究机构、政府与这些机构的关系、咨询活动构成；
3、政策监控系统：是政策系统的一个特殊子系统，基本功能是：
①建立政策监控标准；
②监测政策绩效；
③发现和纠正政策执行偏差；
4、政策评估系统：政策系统的一个基础子系统，五大构成要素是：
①政策评估主体；②评估对象；
③评估目的；④评估标准；
⑤评估方法。
六、政策环境P191：存在两种不同的政策环境：
1、政策系统的一般环境即系统的生态环境，包括：
①地理自然环境；②经济环境；③政治法治环境；④社会文化环境；⑤国际环境。
2、政策系统的工作环境：是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。
七、政策反馈系统P193：政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策
环境连接起来的一个特殊子系统。
多层次、多网络是其突出的特点。
八、政策系统的运行的步骤P194：
①利益输入；②利益综合；
③政策形成；④政策发布；
⑤政策执行；⑥政策反馈
九、政府权力、政府职能与公共政策的关系P196：
1、政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性：①公共政策是政府推行政治
统治的基本工具；②公共政策是政府实施社会管理的重要手段；
2、政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量。
十、国家结构与公共政策的关系P197：
1、单一制与公共政策：单一制政权的一切公共决策权属于中央，地方政府决策权是由中央政府授予的，而且是可以被撤销的。
【①中央集权型（法国是中央集权型单一制的典型）；②地方分权型（英国是地方分权型单一制的典型）】；
2、联邦制与公共政策：各联邦单位拥有的决策权不是联邦政府授予的，而是联邦宪法赋予的；中央与各联邦单位在联邦宪法规定的范围内享有最高决策权，可以并直接行使于公民，相互间不得进行干涉。
十一、政府能力P199：政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公
共政策的能力，其内涵包括如下：
1、政府能力与政府权力、政府职能密切相关；
2、政府能力包括政策制定和政策执行两个层次的能力。
十二、公共决策体制P203：
(一)公共决策权的配置：
1、根据最高决策权所属人数的多少，分为：①首长制；②委员会制。
2、根据决策权限的集中与分散程度，分为：①分权制；②集权制。
3、根据上级决策机关对下级的指挥控制方式，可分：①完整制；②分离制。
4、根据决策系统中各部门的职责权限和范围，分为：①层级制②职能制。
（二）公共决策规则：1.全体一致规则；2.多数规则：（1）简单多数规则、（2）绝对多数规则。
（三）公共决策体制的类型：
①总统制；②议会制；③半总统制半议会制；④超级总统制；
⑤委员会制；⑥人民代表大会制；⑦军人独裁制。
十三、非政府政策行为者包括P209：（公民、社会团体、政党、大众传媒）：
（一）公民与公共政策：
1、公民是公共政策的客体的理由：（1）公民的真正意愿很难确定；（2）公民的意见多属短见；
（3）公民参与成本过高，效率低下；（4）公民参与会导致社会不稳定；
2、公民是公共政策的主体的理由：（1）整个政策运行过程都以公民为基础；（2）公民参与政策过程，可加深其对政策意义的理解，还可增加他们配合政策运行的自觉性，提高政策的效力；（3）政策过程的民主化、法制化要求公民参与；（4）随着信息网络技术的发展，政策信息的获得将变得十分便捷，公民的素质不断提高，消除了参与过程所遇到的障碍，提高其参与效率。
（二）社会团体、公民社会与公共政策P217：
基本作用：
①政策信息沟通；②影响并制约公共政策；
③稳定公共政策秩序；④角色替代。
（三）大众传播与公共政策P220：
1、作用：
（1）提出公共问题并推动问题认定；（2）有效影响政策议程的设置；
（3）影响公共政策的抉择。
2、大众传播对政策执行和监控：
（1）为政策执行提供良好的舆论支持；
（2）监督和控制政策执行过程；
3、大众传播对政策评估和调整：
（1）及时收集和反馈公众对政策的意见；
（2）以自已特有的方式进行政策评估；
（3）推动公共政策的及时调整。
第四章政策过程及其理论模型
一、(一)模型的概念P225：是对原型的抽象与模仿(仿真)，是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物；有实物模型(如地球仪)和理论模式两种。
（二）模型及其认识论的意义P226：
1、可以通过解释模型而认识原型的某种本质规定性，对所构模事物的运行结果和发展趋势做出了有效预测；
2、模型是进行科学抽象的重要工具；
3、模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南。
二、揭示认识论本质的政策过程模型有P228：
理性主义模型；渐进主义模型；
规范最适模型与混合扫描模型；政治系统模型。
（一）理性主义模型P228：依据完整而综合的信息做出理性的决策，即遵循最小的投入获得最大产出的原则，选择最佳的方案，使用最佳的手段达到最大的政策结果。
1、理性主义模型的具体运用：
（1）这种模式假定决策者是“理性人”；
（2）理性人的理性主义决策过程；
2、理性主义模型的缺陷：
（1）理性人缺乏经验支持；
（2）理性人的公正，客观和理智是有限的；
（3）过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，而对社会性，政治性，文化公共政策问题却往往束手无策；
（4）理性人在决策中拥有的知识，信息都是有限的；
3、西蒙和林德布洛姆对理性主义模型的修正：西蒙提出决策有限理性的命题，对其批评和改进形成了人们普遍接受的理性优化模型；
（二）渐进主义模型P231：林德布洛姆主张援用民主智慧寓于社会互动之中的市场运作的原理，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适，良性的互动进而实现政策的动态均衡。
1、渐进主义模型的具体运用：其两大命题为公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出局部的，边际性的调适；决策者把决策看做一个典型的一步接着一步永远没有完结的过程。
2、渐进主义模型的缺陷：其具有显而易见的保守性，只注重看起来微不足道的政策目标的制定及其实现，压制政策创新和具有根本意义的社会变革；
（三）规范最适模型P232（德洛尔）：
1、以四项假设为基础；
2、把政策过程分为：①决策前②决策中③决策后；
3、其特点是开放性和包容性；
（四）混合扫描模型P234（埃齐奥尼）：
1、试图保留理性主义模式和渐进主义模式各自的优势并弥补它们的缺陷.
2、存在的缺陷：与规范最佳模型一样，是试图调和理性主义模型和渐进主义模型在思维方式和操作方法上的矛盾，就难免在价值取向上显得有些模棱两可；
(五)政治系统模型P235：
1、系统论的创始人：贝塔朗菲；政治系统方法的创始人：伊斯顿；
2、决策主体(政治系统)做出对社会具有约束力的权威决定，包含着一系列分配价值的决定和行动；
3、把政策过程假定为：输入-决策-输出-反馈的系统运行过程；
4、其特点是最具解释力、最具普适性的模型；
5、缺陷：适合宏观分析的模型，只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性；
三、揭示社会本质的政策过程理论模型有P236：
①机构—制度模型；
②集团模型；
③精英模型；
（一）机构—制度模型：
1、特点是在公共政策分析中应用最广泛而又最缺乏理论色彩的决策模型；
2、是建立在习惯性的思维模式上的(如人们对一项决策的好坏，有无总是与一定的政府机构-制度联系起来，或自然而然的在两者间建立某种因果关系或相关性)；
3、戴伊：认为公共权力机关赋予公共政策三个显著特征：①合法性②普遍性③强制性；（二）集团模型：
1、戴维.杜鲁门：集团理论更加系统化；
2、莱瑟姆：从集团理论这一视角去分析政府在政策形成的作用，形成了政策分析的集团模型；对公共政策的界定是：某一特定时间集团间的争斗所达到的平衡；
3、特点：具有很强的洞察力和解释力；
4、缺陷：过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身所起的独立的又富有创造性的作用；无法解释人类在政府与政治过程上的许多问题；对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程缺乏解释力；
（三）精英模型：
1、现代精英政治理论的创始人莫斯卡、帕雷托和米歇尔斯，经由熊彼特和拉斯韦尔进行民主改造，到第二次世界大战以后逐步成为西方国家特别是美国政治学研究中的一个重要的分析途径；
2、戴伊和齐格勒《民主的嘲讽》；
3、认为实际的政治过程和决策过程是由直接掌管政权的少数人来主导的；
4、缺陷：忽视了现代民主国家公民参与政治的要求和能力，以及这种参与政策形成的影响。
四“上来下去”政策过程模型——基于中国经验的政策过程模型P241：
1、建构的两种资源：一是理论，特别是认识论和历史理论；二是公共政策的经验认识；
2、鉴于政策制定过程在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的的过程，政策执行过程在认识论上又是一个从“形而上”到“形而下”的过程；与此同时整个政策过程在政策主体和政策客体的关系则是“从群众中来，到群众中去”的过程；它是一个逻辑过程；
3、“上来下去”政策过程模型的特征是容纳性和开放性：由若干个亚模型组成：①决策认识的真理性模型；②群众—领导性模型；③个别——一般性模型；（民主--集中性模型）；
4、具有鲜明的中国化，民族化特色的决策模式，它能容纳从国外引进的以科学决策为根本诉求的任何决策理论，决策模式和决策手段；
5、西方学者在另外的理论背景和经验事实的基础上建构的决策模式，经过改造是可以被整合到我国“上下来去”模型的某一个亚模式中去的；
6、西方现代社会调查的程序设计和技术手段，统计学方法，计算机辅助决策系统等都可以在”上下来去”模型的社会操作过程中大显身手。
第五章政策问题与议程设定
一、政策问题的含义及其基本内涵P250※：
是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题；。
