关于借鉴日本应急志愿服务机制的思考
作者：宋云超
来源：《法制与社会》2014年第27期
摘要民众在自然灾害中作为应急志愿者而在救灾过程中发挥了积极作用，但由于缺乏组织性、有序性和专业性，一定程度上也加重救灾负担，同时也给自身安全增加风险。
日本的志愿者救灾活动有比较长的历史，也建立了比较规范的管理体制，国家对社会自发形成的应急志愿者在组织、协调、管理方面具有丰富的经验。
结合我国国情和应急志愿者服务现状，借鉴日本应急志愿服务的优秀经验，为完善我国应急志愿者服务提出合理的管理和立法建议。
关键词应急志愿服务日本应急志愿者中心管理协调立法借鉴
作者简介：宋云超，华东政法大学国际法学院。
中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-184-02
近年来，我国民众在自然灾害中自发参与救援，作为应急志愿者而发挥了积极作用，但也因缺乏组织性、有序性和专业性，一定程度上也加重救灾负担，同时也给自身安全增加风险。
相比而言，作为世界上自然灾害最为频发的国家之一的日本，长期以来形成了一套健全的灾害应对体系，因此，我们可以尝试借鉴日本应急服务体系的组织、管理、协调的机制，以彼之长，补己之短，使得我国应急志愿服务得到进一步地规范和完善。
一、我国应急志愿服务的问题
（一）应急志愿者的“尴尬”身份、
应急志愿服务并非官方性质的服务，目前也并没有得到官方的正式认可，这样一种状态下，应急志愿者的身份很不明朗。
身份不明则法律地位也无从谈起，法律地位不明则职责无法明确，有效救援更无法谈起。
如何认定志愿者的法律身份同时关系到其权益应当如何加以维护，也决定着政府是否应当给予补偿、抚慰的问题，当应急志愿者不幸遇难，是否应当认定为烈士等等。
这一系列跟应急志愿者的人身安全和个人名誉息息相关的问题，都没能得到妥善处理和清楚的解答。
因此在我国应急志愿者的身份是相当尴尬的。
（二）应急志愿者不均衡分布
全国志愿者及志愿服务发展极不均衡，应急志愿行动难以实现“就地原则”。
我国志愿者数量看上去虽不少，但稳定的志愿者数量偏少，而且从志愿者的职业构成上看，我国志愿者中多为青年学生，特别是在校的大中学生，这是稳定的志愿者比例较低的原因之一。
而我国城市社区的志愿者中，很大部分由离退休人员构成，他们从事应急志愿工作的范围有一定限制。
（三）应急志愿服务的盲目性
作为志愿服务的参与主体和志愿功能的直接载体，大多数志愿者参与抢险救灾表现出极大的盲目性，包括盲目的参与动机和不明确的服务目标。
汶川地震发生后，秉承“一方有难，八方支援”的民族传统，许多志愿者凭“一时冲动”的热情积极主动参与或受周边群体压力和政治动员消极、被动参与到抢险救灾工作中。
（四）我国应急志愿服务立法体系的缺失
目前为止，我国尚没有出台一部全国性的志愿服务法律或行政法规，虽然已有 18 个省（自治区、直辖市）、15 个市先后制定了志愿服务地方性法规。
然而，这些地方性法规大都避开实质性的问题，缺乏执行力和实效性。
放眼望去，应急志愿服务立法领域里，制度不够完备，缺乏程序性、可操作性的问题很突出。
二、问题的解决
而我们的邻邦日本则在长期的灾害侵蚀中形成了一套健全的应急志愿服务体系。
针对我国应急志愿者的实际问题，我们可以从日本的成功经验中找到启发。
（一）救灾志愿者中心的建立是前提
日本政府很早就意识到了加强对应急志愿者管理的重要性。
而在已有的志愿者登记制度的基础上，成立了协调和组织志愿者的中枢机构——救灾志愿者中心。
该中心的成立标志着日本松散的应急志愿者实现了组织化，使得招募、组织、协调、管理应急志愿者等方面工作得以有序开展。
事实上，救灾志愿者中心是日本应急志愿服务体系最关键的部门，它的存在并不是形式上多了一个参与救灾的机构，而是多了一个能够在志愿者方面协调诸多救灾力量的总枢纽。
事实证明救灾志愿者中心成功解决了救灾过程中的很多问题。
结合我国目前应急志愿者混乱的现状，增加一个救灾志愿者中心显得很有必要。
它可以有一个常设的机构，因为我国自然灾害频繁发生；也可以临时成立辅助机构，就地组织专门人员，快速救灾。
（二）建立完善的志愿者招募制度是基础
在救灾志愿者中心的基础上，完善而高效的志愿者招募制度就能够施行。
在这里，我认为日本在此方面也有很多值得我们借鉴的地方。
日本应急志愿者招募工作针对不同的需求分为两种形式。
一种是技能型志愿者的招募，对这种志愿者的专业技能水平要求相对较高，如骨科医生、护士、房屋拆迁工人等。
另外一种是一般工作志愿者的招募，这类工作技术含量不高，如信息传递员、搬运人员、一般的服务人员等。
在招募应急的志愿者之前，灾害志愿者中心会与灾区救助现场保持联系，及时了解灾区各地对不同志愿者的需求情况，以安排应急志愿者的招募，以及现有应急志愿者的协调、管理和调度。
在获取了应急志愿者的需求信息之后，灾害志愿者中心向全社会发布。
志愿者则可以根据发布的信息以及自身情况，向灾害志愿者中心提出申请。
各类志愿者还可根据自己分工的不同准备好不同的救灾用品。
对于专业型应急志愿者此时就可以赴灾区开展救助了。
而对于一般工作的应急志愿者，则根据各申请人的不同情况进行不同层次的救灾技能应急培训。
更重要的一点，对于所有的志愿者，都必须购买人身保险，这无疑对应急志愿者的权益增加了一道保障。
（三）优化管理和协调是核心
在遭受自然灾害重创的非正常状态下，良好的工作秩序对于高效地实施救助具有极大的裨益。
因此，对应急志愿者实施组织管理是相当重要的问题。
日本在应急志愿者的组织上，仍然分为两类。
一类是以原有社会团体为单位参与灾害救助的，另一类是不属于任何社会组织，以个人为单位参与救助的志愿者。
而对于不属于任何组织的应急志愿者个人，则根据救援地编入临时组织，产生临时的“组织关系”，如果转换工作地，则组织关系同样发生变换。
一旦有需要，所有的志愿者都要先到调动地的相关部门报到，听候调遣，决不允许擅自行动。
灾害志愿者中心在协调方面起到了较好的作用。
该中心与各救援单位保持沟通和联系，关注前方在人力物力上的需求。
虽然中心并没有权利调配、指挥抢险队和消防队、国民自卫队，却能够为其提供救援的信息，这些信息也同样得到了重视。
救灾志愿者中心引进了应急志愿这数据库和信息网络平台这两件重要的工具，并实现了与抢险队和消防队、国民自卫队的关于志愿者的信息共享。
数据库里记录着各个志愿者的基本身份信息、身体条件和技能以及目前所在救援地点。
另外，应急志愿者中心所设立的纪律对于我国应急志愿者管理实践来说也很有借鉴意义。
这些纪律主要分为以下几点：（1）志愿者救灾过程中必须重视自身的安全。
（2）志愿者需要随身携带身份证件并佩戴志愿者标志，便于对灾民实施救援。
另外，万一应急志愿者不幸遇难，随身携带的身份证件和志愿者标志能够迅速帮助识别其身份，便于后事处理、保险索赔、抚恤金发放和伤亡调查。
（3）应急志愿者工作的性质是辅助性的救援工作，在救援过程中不可替代政府的救援部门，因此不可与之发生争抢救灾或者发生冲突。
（4）不可占用救灾的食物、饮水等物资，志愿者应当保持谦让，主动把紧缺物资让与灾民。
这些纪律给志愿者一个正确的自我认知定位，并且督促了应急志愿者自我约束，起到了良好的作用，有利于应急志愿者工作正常有序的开展。
（四）完善的法律制度是保障
志愿服务组织需要完善法制环境与内部制度，解决好志愿服务组织的法律规制与监管问题，是实现志愿服务组织化、有序化和专业化的制度保障。
豓日本于 1998 年通过了《特定非营利活动促进法》，明确认可人民及其组成团体的参与权，并将应急志愿服务完全与其他形式的劳务区分开，给应急志愿者一个明确地社会身份。
豔我国学界对于应急志愿服务的大力研究时间很短，尚不成熟。
与日本应急志愿服务缺乏立法体系相比，我国在应急志愿者立法上仍然存在很大的空缺，因此结合我国的实际情况进行法律移植，未尝不是一个便捷而有效的选择。
三、结语
综上可知，日本应急志愿者服务体系具有较强的可借鉴性，主要体现在组织和管理协调制度上，我们可以大胆地借鉴甚至“移植”日本应急服务体系的组织、管理、协调的机制。
我们应敢于创新，在借鉴日本的应急志愿服务立法体系中的合理成分的同时，结合我们的文化和社会特点，早日形成符合我国国情的中国应急志愿服务机制立法体系，使得我国应急志愿服务机制步入规范化和法治化的轨道。
参考文献：
[1]日本.特定非营利活动促进法.。
