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我国失业保险制度的变迁和发展
摘要：在对我国失业保险的变迁进行描述和评价的基础上，分析了现行失业保险制度面临的困境和原因，认为导致目前失业保险面临巨大资金缺口的主要原因，是没有根据失业保险的特点采取有针对性的措施。因此，必须以失业保险的特点为依据，在失业保险资金筹集、支付、管理上进行制度创新，促进失业保险制度进一步发展，为全面建设小康社会目标的顺利实施提供必要的保证。
关键词：失业保险；变迁；困境；创新
一、我国失业保险制度的变迁
1951年2月，我国颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例对职工的生、老、病、死、伤残、医疗等方面的待遇作了具体规定，初步确立了包括养老、医疗、工伤、生育、遗属保险在内的社会保险的基本框架。但由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，因此，失业保险便被排除在社会保险体系之外。直到1986年，
为了配合国有企业改革，实行劳动合同制，促进劳动力的合理流动，国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这标志着我国失业保险制度的建立。《暂行规定》以当时国营企业的四类职工，即宣告破产的企业的职工、濒临破产企业的精简人员、企业终止或解除劳动合同的工人、企业辞退的职工为实施对象；规定保险基金只由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳，救济金按本人标准工资的
50%-75%发放，最长享受期为24个月。可见，《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明，但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济性质明显。
20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但是与《暂行规定》相比，《国有企业职工待业保险规定》的不同之处仅仅表现在：（1）享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散的企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。（2）重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%-150%发放。（3）规定失业保险基金实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见，《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和
超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。
具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场以后的基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，不要求失业者履行相应的义务，而作为失业保险金主要来源，企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。单一的资金来源渠道和有限的保险基金根本无法满足国有企业富余
职工进入市场以后的基本生活需要，于是，国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的平衡，客观上使得企业的劳动用工制度改革无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度又不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。
但是，将下岗职工分流到再就业服务中心，与让他们直接进人劳
动力市场，由劳动力市场调节就业毕竟不同。“下岗”是一种“准显性失业”，在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底。再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度，只是通往市场就业的桥梁，存在着一些自身无法克服的缺陷。比如，由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性，导致在再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象。因此，抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保险制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变失业保险严重滞后于经济的发展而无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院发布了《失业保险条例》。
与1993年的《规定》相比，1999年国务院发布的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：（1）确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：
一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。（5）重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1-5年的，领取失业保险金的最长期间为12个月，缴费5-10年的，领取失业保险金的最长期间为18个月，缴费10年以上的，领取失业保险金的最长期间为24个月。（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存入银行的财政专户，实行收支两条线管理。
二、现行失业保险制度的困境
《失业保险条例》的颁布和实施，是我国失业保险制度发展的一个质的飞跃，标志着我国具有现代意义的失业保险制度的形成，其影响是巨大和深远的。但是，它还有许多需要完善的地方，尤其是在新形势下，我国失业保险又面临新的问题和挑战。
为了配合国有企业的进一步改革，建立一个独立于企业之外的失业保险制度，我国已确立了在“十五”期间基本建立与市场经济相配套的劳动就业体制的目标。下岗职工将不再进入企业再就业服务中
