旅游度假区控制性详细规划控制指标体系研究
齐奕
摘 要：旅游度假区规划介于旅游规划与城市规划之间，包含旅游发展与城镇建设双重职能。当前控制性详细规划相关规范控制指标体系较为单一，缺乏对旅游度假区有针对性的控制和指引，使得规划实施过程难免出现规划失效，早期建设的大部分度假区面临城镇化趋势，旅游度假职能发展受限。本文探讨了旅游度假区控制性详细规划应遵循的原则和方法，提出度假区控制指标体系应包含基本指标控制、旅游设施控制、城市风貌引导三个方面内容，控制与引导相结合，并通过三个层次的指标细分尝试提出控制指标体系的构成。本文以武夷山国家级旅游度假区控规为例，阐述了通过多层次、多类型控制指标体系妥善处理山水城的融合，旅游度假功能的完善和休闲度假环境的营造，提出了旅游度假区控规编制的新思路。
关键词：武夷山；旅游度假区；控制性详细规划；指标体系
１ 前言
旅游度假区是依托良好的旅游资源环境、单位面积投入产出大的旅游开发形式，是最小单元的旅游目的地，是一种特殊类型的经济开发区，集中满足旅游者食、住、行、游、购、娱等多方面的需求（刘爱利，刘家明，刘敏，郑斌，2008）。我国旅游度假区是从２０世纪８０年代初随着旅游业的发展而产生，１９９２年开始建设１２个国家级旅游度假区，至今已有近２０年的发展历史。
早期我国的旅游度假区控制性详细规划主要以建设部《城市规划编制办法》为依据，通常以总体规划或者分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，强调规划设计与管理及开发相结合，作为城市规划管理的依据并指导修建性详细规划的编制。２００３年２月国家旅游总局发布《旅游规划通则》，其主体借鉴了建设部《城市规划编制办法》，并界定了旅游区规划的层次及内容，首次规定了旅游区控规的具体内容和适宜程度。意味着旅游度假区规划第一次有针对性的规范指引。但《旅游规划通则》在具体控制指标体系方面与一般城市规划类似，主要包括针对土地利用和环境容量的一般性指标，如容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等，缺乏对度假区的特色要素有针对性的控制和引导。
控制指标体系是控规中的核心内容，现行控制性详细规划规范针对旅游度假区而言控制指标体系较为单一，难以体现规划的实效性。度假区控制性详细规划应考虑度假区自身的特点与发展诉求，在控规中建立有针对性的控制指标体系，有效引导其发展。
２ 旅游度假区控规指标体系构建
当前旅游度假区的控规编制大都缺乏对度假区核心要素——旅游度假设施和旅游资源的控制和引导，直接套用城市控规的方法和指标体系，导致在实际建设中存在大量问题，大部分度假区城镇化特征严重，绝大多数度假区已经偏离了综合型度假区的规范要求，如缺乏统一有效的规划管理，社区与度假区空间混杂，旅游设施盲目开发。不断的以开发为导向的规划使度假区发展进入恶性循环，严重影响了旅游度假区的合理有序发展。
２．１度假区控规中应突出的重点
因地制宜是控制性详细规划的一项基本原则，应分析度假区的特点，针对不同的特点对不同的用地类型、建设状况、建设方式和更新改造方式采取多种手段的控制和引导。
２．１．１度假区的功能与服务对象
旅游度假区以开展旅游活动为主要职能，集中建设旅游设施。度假区的服务主体为外来游客，因而在规划设计中应主要考虑游客在食、住、行、游、购、娱等方面的需求，配置相应的旅游服务设施，同时兼顾本地居民的生产生活需求。
２．１．２度假区的环境品质要求
旅游度假区通常依托集中的自然或人文的旅游资源而建设，资源条件的优劣对度假区的发展产生直接影响。在规划中应优先保护度假区依托的自然或人文环境，凸显地方特色。同时，与一般城市功能区相比，应考虑到度假区环境品质要求，良好的公共空间与丰富的绿色网络构成的舒适环境是度假区发展的基础。
２．２度假区控规应遵循的基本原则
２．２．１保护与开发相结合
以生态保护和旅游资源的保护为前提，科学选择和布局建设用地，充分尊重、适度优化地形地貌，保护当地历史文化要素，维护生态安全格局稳定。在此基础上改善区域的功能配置，完善配套服务设施，增强度假区的吸引力、激发地区活力。
２．２．２公共利益优先
保证旅游度假资源利用的公共性，珍贵的旅游资源应以满足大多数公众的需求为目标，避免被少数群体私人占有。
２．２．３特色与多样相结合
充分挖掘当地的自然资源和人文资源，突出旅游度假区的特色。度假区主题、环境、活动等应体现地方性与多元性。
２．２．４刚性与弹性相结合
适应社会、经济发展的需要，规划控制应留有一定的弹性和灵活性，通过规定性指标和指导性指标相结合，适应不同发展阶段的要求。
２．３度假区控规指标体系构成
度假区控制性详细规划首先应以控规的基本要求为基础，有利于规划的管理和与规划体系的对接；其次应考虑度假区的特点，对旅游度假设施给予控制和指引，满足度假区的功能发展需求；最后还应考虑度假区对环境品质的需求，对构成度假区风貌形象的各项要素给予指引，塑造特色鲜明的度假区形象，营造舒适宜人的空间环境。
在具体的指标体系构成方面应由基本指标控制、旅游度假设施引导、城市风貌引导三个方面构成，并对三个层次的指标进行类别上的细分，针对具体环境具体分析提出相应的指标构成（见下图）。
３ 武夷山度假区控规指标体系构建
３．１武夷山度假区概况
３．１．１项目背景
武夷山国家旅游度假区地处福建省武夷山市的中南部，距武夷山市区约１４公里，总用地面积为１２．７３平方公里，与武夷山度假区隔溪相望。度假区西临崇阳溪，北临杜坝溪，三面环水、四面环山，周边环境优美。
武夷山早在１９８９年撤县建市起就确立了建设“国际性旅游度假城市”的发展总目标，
上个世纪８０年代进行了控制性详细规划，并依据规划建设武夷山度假区。１９９２年武夷山度假区成为国务院第一批公布的１２个国家级旅游度假区之一。武夷山由于优越的自然资源与丰富的文化资源，１９９９年被评为世界自然与文化双遗产，使武夷山度假区成为国内极少数的以“双遗产”为依托存在的国家级旅游度假区，年接待游客超过４５０万人次（２００８）。
与此同时，武夷山度假区与大部分中国早期建设的度假区面临相似的困境，与外部优越条件形成鲜明对比。度假区现状城镇化趋势明显，旅游服务设施结构单一，环境质量较低。近年来大量兴起的低层次房地产开发，对度假区的环境面貌与整体氛围产生了不良的影响。客观来说，度假区的发展现状与武夷山“双世遗”品牌和福建省旅游中心城市的地位不相符，距离国际性旅游度假区的目标差距明显。
３．１．２武夷山８０版控规实践反思
上个世纪８０年代武夷山市进行了武夷山度假区旅馆一区、二区控制性详细规划的编制，并以此在武夷山市南郊的空地上开始了度假区的建设。８０版控规的控制体系主要由土地利用、容积率、建筑密度、绿地率等基本指标构成，在空间形态方面确立建筑“宜小不宜大，宜低不宜高”的基本原则，造型应与山地风貌相协调，在此基础上对建筑风格和特色允许有不同的追求。
此版控规是我国早期度假区侧重于土地开发和环境容量的控制性详细规划的典型实例。指标体系侧重于对整体建设总量的开发控制，在城市空间形态方面制定了基本原则，但对具体要素缺乏有针对性的控制指标加以引导。武夷山度假区的现状是基本严格按照上一轮控制性详细规划进行，但是在规划实施至今的近２０年中，由于规划导向的偏差和控制指标的粗略，度假区城镇化特征日益明显，核心的旅游吸引要素——“滨水”、“山地”的特征不断被削弱。
３．２基本指标控制
基本指标主要包括用地性质、用地面积、容积率、建筑高度、建筑层数、绿地率、建筑密度、建筑面积等《城市规划编制办法》中的规定性指标。这类指标的赋值方法与一般城市地区相同，根据度假区自身的特点和诉求，结合现状建设制定满足未来发展的框架。
３．２．１土地利用
度假区目前主要承担武夷山风景区的旅游集散功能，武夷山旅游的游客平均停留天数在２～３天，度假区承担了大部分游客的住宿、餐饮职能。与其他旅游度假区相比，游客停留时间偏短，承担功能过于单一，尚不具备较好的休闲度假功能。
土地利用中除了根据环境容量中对于旅游人口和接待规模的判断，进一步补充完善度假区旅游接待服务功能外，重点考虑增加完善度假功能的以打造度假区为山地旅游度假目的地的主题项目用地，增加主题公园用地、体育用地、高尔夫用地等。度假区未开发土地有限、本地人口较少，因此新增用地中不考虑将度假区主体功能无关并且对度假区整体风貌有影响的普通居住用地纳入。
