土地整治理论方法与实践-土地整治概论

土地整治理论方法与实践
-----------土地整治概论
引言
当前，我国人多地少、土地粗放利用 的基本国情没有改变，资源环境对经济社 会发展的约束更加凸显，保护根据和节约 节约用地任务更加艰巨。有效解决各类土 地利用中存在的问题，进一步改善农村生 产生活条件和生态环境，优化城乡用地结 构和布局，提升土地利用效率和效益，促 进工业化、城镇化、信息化和农业现代化 同步发展，是一项重大的历史任务。
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（4）从废弃地看 我国现有11万座矿山，每年仅矿山开采活动损毁的土 地约300万亩，再加上其他生产建设活动、每年因生产建 设损毁的土地面积更大，60%以上新增的损坏土地是耕地 或其他农用地。同时，我国还是世界上自然灾害最严重的 国家之一，受极端异常气候影响，局部地区地质灾害呈易 发、高发态势，每年因自然灾害损毁的土地在160万亩左 右。经过30多年的发展，我国的土地复垦工作取得了很大 进展。据统计，目前土地复垦率已提高到25%，但仍然存 在“旧账没还、又欠新账”的状况，全国因生产建设活动 和自然灾害损毁的土地还有约1亿多亩。
引言
（1）从耕地看 我国耕地具有“三少一差”的特点，即人均耕地少、优质耕地少、 宜耕后备资源少、耕作条件差。1996年人均根据1.59亩，2009年为 1.52亩，远低于世界人均耕地3.38亩的水平。耕地细碎化问题突出， 田坎、沟渠、田间道路面积占了现有耕地面积的13%；农业基础设施 仍很薄弱，超过一半的耕地达不到旱涝保收的标准，农田保护体系很 不健全。根据全国农用地（耕地）分等结果，我国优等根底面积仅占 2.7%，高等地面积占30%，中、低等耕地面积超过2/3,。我国耕地的 基础条件和建设规模化、机械化和集约化的现代化农业生产体系的要 求还存在加大差距。此外，很多地区土壤污染严重，特别是分布大城 市周边、交通主干线及江河沿岸的耕地重金属和有机污染物严重超标。 有关调查结果表明，我国现有耕地受到中重度污染的面积约5000亩万 亩。从根底后备资源分布情况看，由于水土资源空间错位，宜农未利 用土地资源日益匮乏，全国集中连片、具有一定规模的宜农后备资源 现仅有8000亩，除新疆维吾尔自治区和东北部分地区外，大多数分布 在生态脆弱地区，补充耕地难度大、成本高，对大规模开发补充根底 的依赖难以为继。
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此外，我国土地生态环境退化仍在持续，全国土地盐 碱化、沙漠化面积达20.25亿亩（其中盐碱化耕地1.1亿 亩），水土流失面积达53.4亿亩。土地资源禀赋条件差， 土地利用粗放现象普遍存在，进一步加剧了建设用地供需 矛盾。我国正处于工业化快速推荐阶段，中西部工业化加 速、东部产业转型升级，产业用地需求强劲。城镇化水平 正处30%-70%快速增长区间，城镇用地需求将持续上升。 今后一段时期，基础设施用地需求也处在高峰期，一系列 地区发展规划的落地及各类开发区扩区发展等都将导致建 设用地需求呈激增状态。在工业化、城镇化和农业现代化 同步加快推进背景下，工业农业争地、城镇农村争地、生 活生产生态争地不断加剧，土地供需矛盾更加尖锐。
城乡等值化”，
是指不通过耕地变厂房、农村变城市的方式使农村在 生产、生活质量而非形态上与城市逐渐消除差异，使在农 村居住仅是环境选择、当农民只是职业选择，并通过土地 整理、村庄革新等方式，实现“与城市生活不同类但等值” 的目的。确立等值化发展理念，有助于消除“城乡一体化” 就是“城乡等同化”的误区，使人们更加注重解决城乡间 内在质量上的而非外在形态上的生产生活差异，进而避免 出现两个方面的倾向：一个是照搬建设城市的模式来建设 农村，盲目地把大多数农村复制为城市；另一个是简单减 少农村人口，盲目地把大多数未彻底脱离土地的农民变为 城市人口。同时，确立等值化理念，还能更好地解决推进 城镇化与建设社会主义新农村这两项工作的有效衔接问题。
1.2土地整治的内涵
土地整治是世界上许多国家解决经济社会发展过程中 土地利用问题，调整土地利用结构和布局，改善人地关系 的重要手段，是人类在土地利用实践活动中不断建设土地 和重新配置土地，对土地利用进行外部干预，以实现土地 优化利用目标的过程，也是一项推动农村发展的有效工具。 “整治”一次包含“整理、治理”的含义，“”土地 整治”从字面理解，即对土地进行开发、利用、改良、治 理和保护等相关活动。土地整治以获取土地利用的社会效 益、经济效益、生态效益三者协调统一的综合效益为原则， 以保护和改善生态环境为前提，以改善农业生产条件和提 高土地的集约化利用程度为手段，以实现土地资源的可持 续利用为最终目标。
1.2.2土地整治的类型
根据整治对象和内容的不同分为： 1、农用地整治 2、农村建设用地整治 3、城镇工矿建设用地整治 4、土地复垦 5、宜农未利用地开发
1.2.2土地整治的类型
1、农用地整治：
对象：以农用地（主要是耕地）为主的区域。 田、水、路、林。 手段：通过实施土地平整、灌溉与排水、田 间道路、农田保护与生态环境保持等 工程。 目的：增加有效耕地面积，提高耕地质量， 改善农业生产条件和生态环境。 内容：农用地面积和位置的变动、地块的归并及权属的调 整，水、电、路等小型基础设施配套和零星农宅的迁 出或合并等。 分类：整治后的主要用途 耕地整治、园地整治、林地整治、牧草地整治、养殖水面用地整治
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综上所述，目前城乡建设用地“双扩”已经形成对耕地的 “双挤”局面，使得保护耕地的难度加大，对国家粮食安 全提出了严峻挑战；城乡建设用地的利用效率低下，这种 粗放型土地利用方式已经不能为继，必须着力优化城乡用 地结构和布局，提高建设用地利用效率，进一步提升土地 资源对经济社会可持续发展的支撑动力；大量废弃土地引 发的问题日益突出，耕地污染日益加剧，土地生态环境持 续恶化，必须把生态文明建设理念融入到土地开发利用和 管理的方方面面，保障土地可持续利用，保障人与自热的 和谐发展。 上述各类土地利用问题的最终解决，都依赖于土地整 治这一根本措施。土地整治承载着优化土地资源利用、支 撑经济社会全面协调可持续发展的历史重任，面临着前所 未有的发展机遇和重大挑战。
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（2）从城镇工厂建设用地看 多年来，城镇建设用地呈“摊大饼”式蔓延扩张趋势， 低效利用和显著问题突出。据测算，我国城市平均容积率 只有0.3左右，40%以上属土地低效用地，5%土地处于限 制状态，城镇建设用地至少还有40%的挖掘潜力。当前城 建化存在的一个突出问题是，土地城镇化速度远高于人口 城镇化速度。以华北地区为例，2003-2012年，华北观测 点37个县（市、区）主要城区人口增长幅度达53.65%， 平均增长5.4个百分点；主城区建设用地面积增幅为 70.97%，年均增长7.1个百分点；我国工矿仓储用地占建 设用地供应比率过高，一般超过40%，远高于国外15%的 水平。全国工业项目用地效率普遍偏低，容积率仅为0.30.6，发达国家和地区的容积率一般在1以上。
1.2.2土地整治的类型
耕地整治：指的是对农田进行的整治，主要包括土地平整工 程、农田水利工程、田间道路工程、其他工程（如农田防 护工程、生态环境保持工程等）及权属调整。耕地整治应 当促进根底集中连片，增加有效耕地面积，提升耕地质量， 改善生产条件和生态环境，优化用地结构和布局。 园地整治：主要是指对果园、桑园、橡胶园和其他经济园林 用地的整治。 林地整治：包括对防护林、用材林、经济林、薪碳林、特种 林地的整治。 牧草地整治：包括对放牧地和割草地的整治。 养殖水面用地整治，主要是指人工水产养殖用地的整治。
1.2.2土地整治的类型
农村居民点整治： 通过对居民点的用地规模、内部结构及空间布局 进行调整，并配合公共基础设施的改善和完整， 达到改善农村生产生活条件和生态环境的目的。 农村工矿废弃地整治：ຫໍສະໝຸດ Baidu通过对地处农村、废弃的工矿和企业进行的农民 集体所有建设用地的整治，使其达到耕作标准以 增加耕地面积。 农村砖瓦窑场整治： 是通过对农村长期废弃、闲置的砖瓦窑场用地进 行整治，使其达到耕作标准以增加耕地面积。
1.2.2土地整治的类型
3、城镇工、矿、建设用地整治 是指对低效率利用的城镇工矿建设用地进 行改造，完善配套设施，加强节地建设， 拓展城镇发展空间，提升土地价值，改善 人居环境，提高节约用地水平的活动。 包括城镇建设用地整治、独立工矿用地整 治和基础设施用地整治。
1.2.2土地整治的类型
城镇建设用地整治：包括对城镇建成区的存量土地 的挖潜利用、旧城改造、用途调整和零星闲散土 地的利用。 独立工矿用地整治：包括对就地开采、现场作业的 工矿企业和相配套的小型住宅用地的布局调整、 用地范围的确定和发展用地选择，一般不包括大 规模废弃地复垦。 基础设施用地整治：包括公路、铁路、河道、电网、 农村道路、排灌渠道的改线、裁弯取直、疏挖和 厂站的配置、堤坝的调整，也包括少量废弃路基、 沟渠等的恢复利用等。
1.2.2土地整治的类型
2、农村建设用地整治： 是指对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利 用的建设用地进行整治，完善农村基础设 施和公共服务设施，改善农村生产生活条 件，提高农村建设用地节约集约利用水平 的活动。 具体内容包括：农村居民点整治、“空心村” 整治、农村工矿废弃地整治和农村砖瓦窑 场整治。
1.2土地整治的内涵
2014年5月，国土资源部第61号令《节约集约利用土地规 定》。 国家鼓励土地整治。县级以上地方国土资源主管部门 应当会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规 划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的 工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效率利用土地进行 再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利 用。 整治对象：全域土地 整治方式：对低效利用、不合理利用和未利用土地进 行综合治理；对生产建设损坏和自然灾害损毁的土地进行 恢复利用。 整治目的：提高土地利用效率和效益活动。
1.2土地整治的内涵
不同国家和地区及同一国家的不同发展阶段，土地整 治的目标和重点有所不同，管理程序也有所差异，但从本 质上提体现了土地利用问题的解决和土地利用布局的调整 和优化。其中以德国、荷兰、日本和我国台湾省最具有代 表性。德国是世界上最早开展土地整治的国家，其初始目 的是为了改善农业和林业的生产条件，合并分散田块，调 整田间道路，以满足机械化耕作的要求。随着经济的发展， 土地整治为建设土地，将大型基础设施建设打乱的地块重 新规划。现代的土地整治，则是以实现城乡生活等值化理 念为原则，促进村庄更新和农村发展，注重生态与与景观 保护，改善人们的生存环境。荷兰土地整治是依据空间规 划目标，通过土地所有权和土地用途的调整，改善农村土 地利用布局和结构。日本土地整治又称为土地划区整理， 实质上是一种将基础设施建设与居民地块调整相结合的开 发方式。我国台湾省土地整治被称作土地重划，包括农地 重划、市地重划和社区重划，其主要目的是改善土地利用 环境，提高土地利用效能和价值。
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（3）农村建设用地看 随着我国城镇化进程的加快，农村人口大量向城镇 转移，但村庄居民点用地规模不减反增，呈人减 地增的逆向发展趋势。有关资料显示，19972008年。我国农村人口减少约14%，而村庄占地 面积增长了约4%，农村人口人均居民点高达259 平方米，远远超过现行人均150平方米的最高限 制，废弃、闲置和低效率利用问题突出，“散、 乱、空”现象普遍存在。2003-2012年，华北观 测点37个县（市、区）农村人口减少28.06%，但 农村居民观测点面积反而增加11.52%，人均建设 用地面积由311平方米上升为482平方米，上升了 约55%。
1.2土地整治的内涵
从土地整治，不同国家和地区对土地整治的称谓不 尽相同。 德国、法国、荷兰、意大利、葡萄牙等欧洲国家— —“土地整理”（land consolidationg） 澳大利亚、尼泊尔——“土地联营”（land assembly） 日本——“土地重划”（land rearrangement） 中国大陆：1998年以前——“土地整理” 1999-2007年——“土地开发整理”或 “土 地整理复垦开发” 2008年中央层面上提出——土地整治