纳税评估?存在问题与解决对策
纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性做出定性和定量的
判断，并采取进一步征管措施的管理行为。当前，随着税收征管改革的深化，各级税务机关都将纳税评估工作作为一项日常性的重要工作来抓，强化了税源管理，规避了企业涉税风险和税务执法风险，提高了税收征管的质量和效率。但是正处于探索阶段的纳税评估工作，也存在着与稽查的关系不够明晰、纳税评估工作的法律地位和依据有待进一步明确、从事评估的税务人员素质有待进一步提高及评估所需涉税信息需要进一步拓宽等诸多问题。
一、目前纳税评估工作存在的问题
（一）纳税评估工作缺乏法律依据，评估工作无章可循
现有关于纳税评估的法律依据方面，《税收征管法》及其《实施细则》均无有关纳税评估的相关规定，仅有国税发[2005]43号国家税务总局关于印发《纳税评估管理办法（试行）》的通知，但此办法只是一个一般性规范性文件，对管理人员如何进行纳税评估、评估工作是一个人就可以开展还是必须两人以上，纳税评估应按什么方式及程序等问题，没有统一规定，目前各地的做法不一，而且评估文书也不规范，可操作性差。
（二）纳税评估与稽查职能的区分存在问题
纳税评估是建立在纳税人自行申报基础上的一项征管制度，侧重于对纳税人履行纳税义务的事前、事中的监督，对纳税人补税一般
不作处罚，但应确定所属期限加收滞纳金。纳税评估工作除了检验申报质量和征收质量，堵塞漏洞，及时发现和纠正日常管理中存在的问题，提供加强管理的依据外，还有一个重要目标就是直接为税务稽查提供案源，在征收和稽查之间加一道防线，使一般性违章在评估阶段解决。纳税评估工作主要表现形式是通过资料分析、评估约谈等方式查找税收问题，近似案头的纳税检查，且为了与稽查工作区分，评估过程中一般不调取账簿凭证，不到纳税人的经营场所，方式上局限于查对相关经营报表、计算相关经营数据、与企业核实相关疑点等。但根据《纳税评估管理办法（试行）》（国税发[2005]43号）第二十条“对评估分析和税务约谈中发现的必须到生产经营现场了解情况、审核账目凭证的，应经所在税源管理部门批准，由税收管理员进行实地调查核实”之规定，纳税评估的工作方式也类似于税务稽查，但手段与实际稽查又不完全相同，即可不按稽查工作程序进行，只针对疑点问题核查相关账簿凭证等。但是在实际工作中，由于把握尺度的不同，很容易使纳税评估工作走入“变相稽查”的误区。
（三）纳税评估的“只补不罚”缺少法律依据
目前《税收征管法》第六十三条规定申报不实属于偷税行为，应按规定进行处罚，《税收征管法》第六十四条第二款也规定不进行纳税申报、不缴或者少缴应纳税款的，也应按规定进行处罚。但《纳税评估管理办法（试行）》（国税发[2005]43号）第十八条规定：“对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性
问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。需要纳税人自行补充的纳税资料，以及需要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机关应督促纳税人按照税法规定逐项落实。”也就是说根据纳税评估的规定，对纳税人一般“只补不罚”，但此规定没有相关法律支持，给税收执法留下了很大的隐患。因为《行政处罚法》第六十二条明确规定：“执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”，显然，如果按此规定进行细究，纳税评估的“只补不罚”行为将面临着极大的执法风险。
（四）纳税评估所需信息来源不够广泛
目前评估所依赖的涉税信息主要以纳税人报送的财务报表和纳
税申报表为主，其他方面信息十分有限，特别是目前税务机关没有实现国税、地税、银行、工商、城建、房管等部门信息的直接联网，致使许多必要的相关资料不能及时收集和确认，信息不能充分共享，缺乏一个共享的、真实的、安全的数据库，评估所需信息不能保障。由于信息的缺失在一定程度上影响了纳税评估结果的准确性和可利用性。
（五）部分税务人员业务素质还不能适应纳税评估工作的要求
纳税评估是一种现代化的税收征管手段，是税务机关通过人工和信息化手段，利用了解和掌握的纳税人的登记、申报、纳税、财务报表、发票使用、税务认定等信息，分析信息间的关联关系，鉴定其申报的真实性，以便及时发现并纠正纳税人纳税申报中的错误与偏差，再通过约谈、举证等方式，有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，帮助纳税人提高纳税申报质量和税收遵从度，可以说纳税评估是涉税资料和相关信息进行分析的一项综合性、系统性、复杂性的业务工作，要求纳税评估人员具备丰富的业务知识、专业技能、财会知识、计算机操作和综合判断能力，因此，纳税评估工作的效果在很大程度上取决于税务评估人员业务素质的高低。但目前评估人员的业务素质参差不齐，跟不上纳税评估深层次信息化管理的要求，使很多评估工作流于形式，仅仅停留在看看报表、对对数据的浅层次上，致使评估工作的作用没有得到充分发挥。
二、完善纳税评估工作的几点建议
纳税评估工作作为一种现代税收管理方式，对强化税源管理、优化服务、构建和谐征纳关系有着重要工作，但目前纳税评估制度仍存在许多缺陷和不足，应从明确法律地位、完善评估制度建设、拓宽信息来源渠道和加强人员培训等方面着手，以推动纳税评估工作的健康有序发展。
（一）确立评估法律依据和地位
税收征管法正在进行新一轮的修订，建议在修订中明确纳税评估
的法律地位，将纳税评估写入税收征管法，将纳税评估以法律的形式加以规范，完善评估内容，规范评估程序，明确评估时限，统一评估文书，让评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性。
（二）完善相关法律法规和政策
国家税务总局应在《纳税评估管理办法（试行）》的基础上进行完善与补充，建议制定《纳税评估工作操作规程》，对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程、评估程序、责任追究以及纳税评估分析方法、评估文书资料等予以明确与统一，使评估工作更具可操作性。
（三）健全纳税评估的移送机制
应明确对有偷税嫌疑、拒绝约谈的纳税人；或虽约谈交待问题，但不及时改正的纳税人；或者以前纳税评估时被发现并纠正的问题再次发生以及少缴税额达到应纳税额一定比例和数额的纳税人，应及时移送稽查部门，不得以评代查。
（四）加强部门协作，拓宽信息渠道，提高信息质量
税收信息化是开展纳税评估工作的基础和平台，各级税务机关应在现有的征管、申报资料的基础上，进一步拓宽信息来源渠道，加强与工商、银行、房管、城建等部门的横向联系，最大限度地实现信息共享，建立内外部信息共享的“税务数据库”，以最大程度满足纳税评估工作的需要。
（五）加强业务培训，提高评估人员的专业素质
