城投类企业资产管理与经营模式探讨一、城投类企业的发展历程
上世纪九十年代初, 为改变计划经济体制下城市基础设施建设投
资和管理模式,经营城市资产,各地相继组建了专门从事城市基础设施
建设的平台类投资公司。
城投公司的真正繁荣始于2008 年下半年,在4 万亿投资的刺激政策
出台后, 商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建
设,制约城投企业发展的融资问题得到暂时缓解。随着发展,城投类企
业在不同阶段呈现出不同的投资和经营导向:
1 、政府功能阶段
企业成立初期,主要根据政府意图,依托政府未来财政通过财政拨
款、土地注资、银行贷款完成基础设施建设等任务, 企业仅充当了政
府的投融资工具。企业资产主要是非经营性在建工程, 缺乏经营性资产。目前, 许多市、县级的城投企业仍处于政府功能阶段。
2 、混合经营阶段
企业除了承担政府功能外,同时还利用垄断优势,获取优惠政策与
经营资源,参与市场竞争,通过市场化手段实现政府功能,发挥国有资产
影响力,实现政府职能的企业化运作。在本阶段,企业经过若干年的建
设,积累了大量的非经营性资产,取得了一定区域的垄断优势,随之也拥
有了一定量的准经营性和经营性资产。本阶段的重点任务是理顺投
入产出关系,建立市场化的经营模式,积极调整优化资产结构,提升经营
性资产效益,建立收入实现机制、提高资产变现能力,这是城投类企业
由纯粹的政府功能企业转向市场化独立经营主体的关键。哈尔滨城
投、重庆城投、天津城投等是本阶段的典型企业。
3 、自主经营阶段
本阶段企业并没有被政府赋予特定的功能, 而是作为纯粹参与市
场竞争的主体,通过其自主经营,充分利用社会资源,实现自主发展与国
有资产保值增值。上海城投、首创集团、中天城投、云南城投等基
本实现自主经营。
城投类企业的发展历程充分证明,在实现政府功能的同时,积极调
整资产结构, 盘活存量资产, 提升资产效益, 理顺投入产出关系, 确立市场化的经营模式是实现企业战略转型与可持续发展的关键。
二、城投类企业资产管理的不足
城投类企业作为政府投融资平台,投资规模大、非经营性资产多,
投资决策受政府影响较大,因此资产管理较市场化的企业而言,存在以
下不足:
1 、投资任务重论证不充分
囿于投资规模大、投资期长,任务重、时间紧,社会效益大于经济
效益等原因, 一些项目立项前并未对相关市场供求关系、产业投资的
经济效益进行周密调研或精细测算, 导致建设成本、经济效益及市场
化程度不高等情况出现。
2 、资产规模大管理不到位
一是“重建设,轻管理,弱经营”导致了部分存量资产利用率低,完
好率低;二是资产管理制度建设、机制建设和业务流程不完善,制约了
资产管理水平的提高。
3 、资产盘活难以展开
一是为维系资产与负债规模的匹配,保证持续融资能力,满足需要, 从而降低了资产的流动性, 制约了
资产盘活工作;
二是庞大的资产需要梳理、优化、整合等资产运作后, 才能实现
向资本运营的转变, 才能通过资本市场实现产权流动或变现, 但内部资
产的重组与整合往往因账务不清、成本过高、人员分流困难等因素
导致资产盘活难以展开。
三、城投类企业的资产分类
根据项目区分理论, 城投类企业资产可为经营性、准经营性与非
经营性资产, 并据此决定经营管理模式、资金渠道及权益归属等。①
1 、非经营性资产
指无收费机制、无资金流入的资产, 这是市场失效而政府有效的
资产, 其目的是为了获取社会效益和环境效益, 市场调节难以对此起作
用, 这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担, 依托城投企业完
成。
2 、准经营性资产
指有收费机制和资金流入, 具有潜在的利润, 但因其政策及收费价
格没有到位等客观因素, 无法收回成本的资产。该类资产附带部分公
益性, 是市场失效或低效的资产, 因其具有不够明显的经济效益, 市场运
行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口, 需通过政府适当贴
息或政策优惠维持运营。
3 、经营性资产
表1 基础设施资产分类表②
①上海城市发展信息研究中心: 《经营城市如何区分经营性和非经营性项目》, 《城市经济专题》, 第14页。
②王群: 《天津市市政公用设施投资体制改革研究》, 天津: 天津理工大学,2006, 第页。
③方虹, 徐璐: 《美、澳、新非经营性国有资产的管理模式》, 《产权导刊》,2007 年第一期, 第35页。
④周培. 天津城市基础设施建设投资集团有限公司运作新模式分析,[D]. 天津: 天津理工大学,2008 年, 第80页。
⑤刘勇: 《城市基础设施经营模式探析》, 《集体经济, 经营之道》,2010 年第8期, 第83-84 页。
项目
属性
基础设施项目投资主体资金来源备注
经营性
项目
收费高速公路、桥梁、供水、天然气、
煤气、热力的源头设施、中小运量的
公共交通、公共场所的保洁、公共厕所。
全社会投资市场化融资市场调节价，政府进行监管，
防止垄断形成。
准经营
性项目
地铁、轻轨交通、供水管网、输配气管网、
集中供热管网、大运量公共交通。
