城市化：农民工边缘性贫困的路径与治
理分析
〔摘要〕在解决“三农”问题，提高农民收入采取城市化战略时，必须认识到中国城市化发展的特殊性和旧的社会政策的路径依赖以及传统习惯和观念的影响，单靠城市化本身的自然发展并不能真正减少农民，反而进城民工出现边缘化倾向的贫困状态。治理农民工的边缘性贫困，必须寻求社会政策体系的创新，结合中国城市化发展和农村剩余劳动力转移的对接需要，当前社会效策应着重从社会管理政策、社会福利政策和社会保障政策等方面改革调整。
〔关键词〕城市化;农民工;边缘性贫困;社会政策创新
近来，在破解“三农”问题围绕提高农民收入的讨论中，学术界提出了关键在于减少农民的观点，而减少农民的路径之一是城市化。从理论逻辑和长远的发展来说，推进城市化无疑是解决“三农”问题，增加农民收入，乃至实现农村现代化和全面建设小康社会的一种必然选择。但就目前中国的现实状况和城市化的特殊进程看，单靠城市化本身的自然发展，并不能解决“三农”问题。由于一些制度性障碍、旧的社会政策的路径依赖及传统习惯和观念的影响，农民向市民的转换并不顺利。目前，城市里的农村流动人口出现边缘化倾向(注1)，他们的生活水平实际处于贫困状态。本文正是结合城市化，以进城农民工这一特殊社会弱势群体为分析对象，研究处于城市生活边缘状态的农村流动人口贫困问题及其治理。
一、中国城市化的特殊发展及其对农民工贫困的影响
新中国成立以来，中国城市化发展的进程，受到中国经济社会结构、政治体制变迁、文化生活观念等极其深刻的影响，与世界城市化一般进程相比较，中国城市化发展体现出自有的特色。
第一，中国城市化发展表现出爆发性和跳跃式的特点。世界城市化的发展表现为一个循序渐进的过程，其特点可以概括为前后相继的两个层次：“集中化”和“分散化”。“集中化”的特点，即从工业革命开始，到20世纪50年代前后，其间经历了近200年的时间，完成了城市化的集中过程，表现为工业和城市人口渐进的、持续的和大规模的集中，城市数目逐渐增多，规模不断扩大，功能日趋完善，环境日益改善。“分散化”特征显现在20世纪60年代以后，发达国家城市化表现出“市郊化”甚至“逆城市化”的动态。而中国的城市化发展虽然也有明显的阶段性，但阶段之间的发展没有一个渐进的过程，却是像“井喷”般的爆发式推进。1979—2000年中国城市化水平的年均增长为0.81%，这个增长速度，是1949—1978年城市化水平年均增长0.25%的3.24倍。〔1〕这是由于，一方面，长期的城乡二元分割的社会，使得城市化发展停滞不前，加上一些特殊时期的反城市化政策，非但不能解决城市人口的聚集问
题，反而使城市化问题积重难返。这样，进入改革时期，体制障碍的基本撤除和政策的松动，人口从农村向城市的流动以一种突然爆发的形式表现出来。所以，一旦放开闸门，农村人口流入城市的现象就会如山洪暴发，表现为迄今为止方兴未艾、蔚为壮观的“民工潮”现象，这在世界城市化历程上是极其罕见的。另一方面，是随着中国改革开放的不断深入，社会经济进入了前所未有的持续、高速增长的时期，伴随着工业化的进展和产业结构的调整升级以及城乡居民收入差距的扩大，城市化多年积蓄的矛盾和能量终于爆发，在较短的时间内推动着中国城市化进入加速发展的轨道。
第二，目前中国城市化发展出现总体上的滞后性与局部上的过度性并存。从世界各国城市化发展的经验来看，城市化水平与工业化水平及经济社会发展水平同步运行，则说明城市化完全反映经济发展和社会进步的成果与要求，二者处于良性互动、正常状态。反之，城市化发展水平落后或者超前于工业化速度及经济社会发展程度，城市化都会表现出异常。在世界城市化进程中曾出现过两种异常情况：城市化滞后和城市化过度。城市化滞后或城市化不足，主要是指一个国家或地区在一定时期之内城市化发展水平大大落后于工业化水平和经济发展水平。这种情况在发达国家和发展中国家都曾出现过。而过度城市化，是指一个国家或地区的城市化进程中，城市化速度大大超过工业化进度，造成城市化水平与经济社会发展水平的脱节。说明这种城市化不是由工业化推动的，而是由大量失去土地的乡村移民无序流动和人口的高度失业所造成的，是典型的超前城市化，或者称之为虚假城市化。世界银行的MartinRavallion (2001)分析表明，发展中国家在城市化过程中，贫困人口向城市集中的速度要快于城市化速度，结果造成了发展中国家的农村贫困快速地向城市转移。39个发展中国家的资料显示，贫困人口的城市化速度比整体人口的城市化速度平均快26%.〔2〕
而目前中国城市化发展中的一个特殊现象是，把上述两种异常情况都囊括进来了。从总体上看中国城市化水平无论与我国工业化发展速度比较，还是与同期世界城市化水平比较都是偏低的，表现出城市化的滞后。根据钱纳里和塞尔昆的研究，1950—1970年发展模型中城市化水平与工业化水平具有一定的统计规律(见下表).
以此模型标准衡量，目前中国制造业占GNP 的49.2%，中国城市化的水平应该高于65.8%.以2003年为例，中国人均GDP9101元，城市化率近40.5%左右，若与上述模型比较，中国的城市化率也应该在65.8%左右，说明中国城市化率滞后于工业化的发展。
城市化发展水平的滞后，大大地制约了经济发展、产业结构的调整升级和就业规模的扩大，尤其成为当前解决农村失业问题的瓶颈。中国城市化总体水平滞后，这是学术界的主流观点。然而，从局部上看中国城市化发展中有过度性现象，至今没有引起人们的关注，经济学界在这方面的讨论也甚少。所谓局部性的过度城市化，是指我国一些城市在农村流动人口大量涌入的情况下，城市里的人口急剧上升，超过城市经济发展需要和城市基础设施的承载能力，表现出城市化早熟和畸形发展的现象。这种情况被一些社会学家称之为“城中村”现象。在一些城市的城郊结合部或者繁华市区内，形成了聚集外来农民工
进行生产、生活的特定区域。如北京的浙江村、安徽村、四川村，广州的石牌村、瑶台村、三元里村等。而“城中村”的异常畸形也是有目共睹的，“城中村”的规划、建设、管理极其混乱，外来人口膨胀，里面的出租屋成为黄毒赌的温床，“超生游击队”的藏身之穴，制假贩假来源之地，……这些和现代城市的生态、整洁与文明是大相径庭的。〔3〕可见，中国城市中以“城中村”形式的贫民区已初见端倪。由于中国农村剩余劳动力向城市流动，采取的不是世界各国在城市化进程中普遍采取的劳动力和人口转移的方式，而是采取了农民工流动的形式。农民工作为“城中村”活动的主体，本身就带有边缘化的色彩，一方面他们的社会身份是农民，但又长期生活在城市;另一方面他们的职业身份是工人，但又不是城市居民。他们既不是传统意义上的农村人，也不是纯粹意义上的城市人，只有用“边缘人”这样的概念才能较为准确地表达出这个社会群体的基本特征。他们本人及其家属往往被排斥在城市主流社会之外，遭受各种歧视，生活在城市社会的最底层;他们怀着对未来美好的憧憬来到城市，但梦想又往往被现实碾得粉碎;他们的权益随时可能受到侵害，他们的子女不能正常入学，他们没有任何保障形式的呵护，他们在城市社会中找不到自己的位置，被封闭的城市体制抛向城市公共政策和城市管理的社会边缘。因此，这个社会群体越来越具有边缘化的倾向，这种新的边缘化贫困群体正随着我国局部的过度城市化而膨胀，成为当前城市发展中最不稳定的因素。
第三，中国城市化的未来发展具有双向运动的特点。有的学者将中国“城乡二元结构”看作社会断裂的一种形式。而形成社会断裂的机制可能不同，有的可能是行政性的，有的则是市场性的。由此把“城乡二元结构”区分为两种基本类型：“行政主导型二元结构”和“市场主导型二元结构”。前者是用人为的制度因素或行政手段(如“户籍制度”、“社会福利制度”、“基本生活品供应制度”、“教育制度”、“就业制度”等)将城乡分割开，我国改革开放前的城乡二元结构就是由这些行政制度因素构成的，直到近年随着户籍制度的改革“行政主导型的二元结构”逐步开始弱化，但并未完全退出社会生活的舞台。而后者是用经济等“自然”因素(如人们特别是城市居民对农业生产提供的基本消费品和非农产业提供的耐用消费品的依赖程度的变化)使城乡在市场经济中断裂为两个世界。后面这种“新二元结构”，自20世纪90年代以来，正在中国社会中开始出现。导致这种“市场主导型二元结构”产生的，是我们经济生活中从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型。〔4〕可见，在中国城市化的现实与未来进程中，为了弥补和修复这两种“二元结构”相互交叉和叠加造成的社会断裂，中国城市化发展趋势与世界城市化一般发展不同的一点在于，不是采取由农村向城市转移的单向路径，必须采取双向运动的方式，也就是中国城市化趋势包含两个层面，一是城市的再城市化，也可称为城市的现代化;二是农村地区自身的城镇化，也可称为初次城市化。所以在中国，城市化有其特殊性，不仅表现在城市的扩大和向乡村的辐射，更主要的趋势是农村自身的城镇化。目前，苏南城镇化进程发生的重大转折证明了这一点。近年来苏南小城镇经历大规模调整、撤并，整个苏南板块原来星罗棋布的建制镇数量急剧减少;许多小城镇因地理位置、经济实力和产业结构的不同，或是依托中心城市，或是依托开发区，实施了“土地向规模经营集中、农民住宅向镇区集中、工业向园区集中”的城镇化战略;一些调整后的城镇和经济超强镇开始走上城镇现代化道路。据统计资料显示，2001年苏南地区三次产业占GDP 的比重分别达到
