我国社会保障基金管理存在的问题及对策
社会保障基金是社会保障制度的经济基础。社会保障制度的健康运行,有赖于社会保障基金的支撑。加强社会保障基金管理,是社会保障体系建设的一项重要内容,是保障社会保障制度稳定运行、促进社会保障事业可持续发展的首要前提,是维护广大职工群众合法权益、促进社会稳定的迫切要求。
一、我国社会保障基金管理存在的问题
社会保障基金是社会保障制度的核心问题和首要环节,是社会保障制度得以建立并正常运行的物质基础和前提。社会保障制度的建立与实施,归根结底是各项保障基金需要的预测、计划、筹集和运用问题。如若没有充足的基金作保证,社会保障体系将陷于瘫痪状态。因此必须把基金问题作为推进社会保障体制改革的决定性因素。我国社会保障基金管理的现状与社会主义市场经济已越来越不相适应,逐步地暴露了一些突出的问题。
(一)社会保障基金管理模式不当
1.多头管理,条块分割。目前参与社会保障管理的有劳动、民政、卫生、人事、工会和商业保险公司等各级各类机构均参与社会保障基金管理,政出多门,各行其是。此外,还有铁路、邮电、水利、电业、建筑、交通、煤炭、银行、民航、石油、有色金属等11 个行业不参加地方统筹,实行行业统筹。这种状况造成了管理多头,资金分散,分割了社会保障基金统筹统管的整体性,扼制了社会保障基金的调剂功能的有效发挥。
2.机构重叠,业务交叉,管理成本高。与多头管理相呼应,从事社会保障工作的各个部门都独自设立了社会保障管理机构,如劳动部门设有企业职工养老保险机构、失业保险管理机制,人事部门设有机关事业单位养老保险机构,民政部门设有农村养老保险机构,这种设置造成了机构重叠,业务交叉。而且,由于这些机构在提取管理费过程中,缺乏严格的审查、监督,开支随意性大,造成管理成本高,资金浪费严重。
3.政事不分,社会化程度低。表现在行政管理和基金运营由一个部门承担,主管部门既负责制定政策、制度等行政管理,又负责基金的征收、发放、运营,致使资金运用上缺乏必要的监督,随意性大,透明度低,安全性差。此外,社会保障管理机构尚未完全担负起社会化管理责任,企业仍被社会保障的具体事务所困扰。尽管全国各地不同程度地实行了养老保险的社会统筹,但是社会保障机构对基金的管理还停留在对基金的统收统拨,对社会保障基金的支付和对离退休人员的管理和服务仍依赖于企业。企业不仅要承担离退休人员退休金的发放,而且还要负担管理服务,事务性负担仍很重。
(二)社会保障基金的投资渠道相对单一且保值增值性差
在目前的社会保障基金的投资营运环节中,我国选择的是统一管理的投资营运模式。筹集的社会保障基金主要是存入银行或购买国债,并按银行现行利率和国债利率获得利息收入。也有一少部分资金注入股市和购买债券,虽然社会保障基金额度有了一定程度的增加,但与外国的基金投资手段和工具相比,比较单一。从表面上看,社保基金存入银行或购买国债可以确保资金的安全,但实际上,在市场经济条件下,以货币形式存在的社保基金,在通货膨胀等因素的影响下不仅不能实现保值增值,反而有贬值的危险甚至社会保障基金将会由于存款利率低于通货膨胀率而使得其基金收益率呈现负增长。此外,国债利率虽然高于同
期银行存款利率,但由于我国自2003年以来通货膨胀压力的加大及国债市场不断完善导致的国债利率下降趋势,将使投资于国债的社会保障基金同样会面临着难以保值的压力。
(三)社会保障基金管理中的财政监督不力
一是缺乏预算约束。我国目前的社会保障基金属于财政预算外资金性质,还没有建立独立的社会保障预算进行管理。虽然近年来在社会保障制度改革中,企业的社会保险基金已经逐步纳入国家预算管理,列收列支,但财政对这部分资金的筹集与使用无法制约,因为仍由主管部门自定政策、自行提取、自行支付,处于不受国家预算约束和管理的状态。二是财务制度不健全。长期以来,各类社会保障经办机构的财务管理基本上是各定一套制度,政策和制度不统一,结果是矛盾重重,管理漏洞多。虽然,财政部根据国务院的有关决定出台了相应的社会保险基金的财务管理办法,但有些部门由于受自身利益的驱使,仍然执行本部门制定的基金财务管理办法,拒不接受财政部门的监督。
(四)社会保障基金的征收缺乏有效的法律保障
按照我国现行的社会保障制度,社会保障基金主要由国家、企业和个人三方按规定的比例负担,而在实践当中,由企业缴费的部分往往不能足额到位,基金的来源得不到保证。据某省统计资料显示,截至2006 年5 月底,欠缴基本养老保险费500 万元以上的企业达86 家,欠费总额近8亿元。究其原因:一是社会保障基金的征收缺乏有效的法律保障。我国对社会保障费的征收也没有强制性的法律约束,企业拖欠、漏缴、少缴甚至拒缴的现象时有发生。二是企业经济效益不理想或生产经营困难而无力支付社会保障费用。三是部分企业和职工对社会保障存在认识上的偏差,不能及时主动地缴足费用。
二、加强我国社会保障基金管理的基本对策
按照社会主义市场经济的要求,结合我国社会主义初级阶段的国情,针对社会保障基金管理中存在的问题,借鉴国外的经验,加强社会保障基金管理主要应从以下几方面入手:
(一)建立分离制衡式社会保障基金管理模式
从我国实际及确保社会保障基金的安全与增值的基本目标出发,未来我国的社会保障基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制衡的分离制衡式社会保障基金管理模式。在分离制衡式社会保障基金管理模式中,基金筹措归国家税务部门,基金支出认定归社会保障部门,基金发放归银行部门,基金增值归相关的市场部门,基金管理归财政部门。
分离制衡式管理模式依照“统账”原则,将统筹账户的基金交由统筹基金信托委员会运营,主要考虑到统筹账户是现收现付制,相对基金的需求而言,该账户上不会有太多的积累,对经济总体而言,其资金资源甚小,基金的运用对制度本身以及对资源的市场配置影响不会太大,因而并不刻意强求统筹账户基金的市场化运营;同时,统筹账户基金具有短期性特点,它强调的是安全性与流动性,因而更适合于固定收益的投资。正因为如此,根据国家宏观经济发展政策,将基金投资于基础设施和国家重点开发项目,有利于满足宏观调控政策和产业政策要求,而将个人账户基金交由基金管理公司运营,主要考虑到个人账户是完全积累制,个人账户基金具有长期性质,要求而且能够进行收益较高的投资。并且,个人账户更强调收益性与安全性的平衡,因此,必须进行多元化投资。这样,一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值,使社会保障成员分享经济发展的成果。另一方面实现了储蓄向投资的转化,可以增加社会资
