2. 核不扩散体系中的几个困境
一方面,NPT存在的内在缺陷和不合理因素,使部分缔约国难以对条约保持完全的忠诚,非缔约国对条约也无法信服。另一方面,因核不扩散领域中国家利益和目标的分歧而产生的矛盾使核不扩散体系面临诸多困境。
第一,缔约国与非缔约国。对于非缔约国来说,尽管要承担国际社会的种种压力,但有种种好处和理由置身于核不扩散体系之外。比如,加入NPT可以得到用于和平目的的核技术对一些国家来说并没有那么迫切和重要,NPT以外的国家可以免于安全保障监督措施而进出口核材料和核设施从而在核贸易上取得某种商业优势;在有核国家进行全面和彻底的核裁军以及批准《全面禁止核试验条约》之前不愿意放弃核选择。事实上,到目前为止,核武器扩散正是发生在这些非缔约国,而缔约国对此无能为力。
第二,核扩散的东北亚模式。2006年朝鲜自称进行了核试验,2009年又自称进行了第二次核试验,朝鲜半岛无核化的努力暂时宣告失败。朝鲜是第一个退出NPT的国家,目前的核地位也最不确定。朝鲜拥核无论是出于安全需要(避免被先发制人打击)和政治考虑(维护政权生存)还是外交目标(与美国关系正常化)和经济利益(取消制裁、获得援助),都与美国有关。由于韩国和日本都有一定的核能力,且都与美国结盟,因此在朝鲜核问题彻底解决之前,东北亚地区进一步核扩散的危险总是存在的。但是,东北亚也是唯一存在一个多边机制(六方会谈)致力于缓和和解决核危机的地区,六方会谈对为其他两个地区核问题的解决具有某种启示意义。
第五,权利与义务。在现有核不扩散体系中,有核国家与无核国家在权利和义务上存在不平衡和不平等。有核国家权利大于义务,无核国家义务大于权利。五个核国家合法地拥有核武器,从而在国际安全关系中处于一种优势地位,这具有质的意义,核裁军在很大程度上只具有量的影响。无核国家承担不寻求发展核武器的义务(即放弃拥有核武器的权利),得到的好处只是核国家提供核能援助的原则性承诺,也没有得到明确、具体和可靠的安全保证。这种权利和义务的不平衡和不平等影响了NPT的履约质量。
1. 对《不扩散核武器条约》的解析
《不扩散核武器条约》(Nuclear Non-proliferation Treaty,下称NPT)有三大支柱,即防扩散、和平利用核能和核裁军。五个核大国合法拥有核武器并承诺不帮助其他国家获得核武器,五个核大国保证有效核裁军,无核国家不寻求核武器但得到和平利用核能援助的回报。NPT把世界各国分为有核国家和无核国家,承认美、苏、英、法、中五个国家拥有核武器的合法性并固定化,不再承认新的核国家。NPT设想通过核国家和无核国家承担不同的义务,达到和平利用核能和有效防止核扩散的目的。
与冷战时期核扩散主要发生在几个大国的情况不同,冷战后的核扩散有地区化的特点,东北亚、南亚和中东代表了核扩散的三种地区模式。
第一,核扩散的南亚模式。1998年印度和巴基斯坦公开进行核试验,核扩散第一次从大国化转变为地区化,第一次在短时间内同时向两个国家扩散,第一次向中小国家扩散。尽管印度以邻国威胁作为核试借口,但真正的战略意图是为了获得大国地位和树立大国形象,获得美国的尊重和重视。作为印度在南亚地区的对手,巴基斯坦当然要维护地区力量平衡,核武器从而扩散到伊斯兰国家。由于印巴之间的历史恩怨、领土争端和民族矛盾,核冲突的危险一度笼罩南亚地区。印巴两国一直拒绝加入核不扩散体系,反过来现有核不扩散体系也无法包容这两个拥有核武器的国家。美印核能合作协议则已突破了现有的核不扩散规则。这就是核不扩散体系在南亚地区面临的困境。
第二,国家行为体与非国家行为体。核不扩散体系的目标和内容是防止主权国家行为体的核扩散,而没有包括非国家行为体的核扩散。然而,非国家行为体获得核武器的威胁正在增加。冷战结束以来,包括核科学家和核走私分子的个人、跨国公司和恐怖主义组织进行非法生产和买卖,走私和盗窃核材料、核技术和核设备的问题开始凸现。而无论是NPT的条款还是国际原子能机构的安全保障监督制度,抑或核供应国集团的核出口控制制度都没有涉及这类非国家行为体的核扩散问题。主权国家显然对此缺乏足够的经验和有效的措施。 #p#分页标题#e#
第四,核能与核武。国际社会和平利用核能已有长足发展。[3] 随着全球气候变暖问题的突出,人们对核能的需求还在不断上升。但是,从技术上讲,从核能到核武只是一步之遥,核能的和平利用和军事利用的界限是微妙的。现有的核扩散无一例外地走过了从核能到核武的道路。从政治上看,在和平利用与防扩散之间关系上存在三种不同的侧重点。第一种是重和平利用轻防扩散,极端的例子是朝鲜和伊朗;第二种是重防扩散轻和平利用,美国是典型;第三种是和平利用和防扩散并重,以俄罗斯和中国为代表。如何找到核能和平利用与核不扩散之间的临界点和平衡点,避免和平利用与防扩散之间的对立,不仅是一个技术问题,更涉及到政治、经济、军事和外交等领域。
1. 核扩散的地区化
由于地区安全困境的存在和国际安全保障体系的不足,一些国家仍把拥有核武器作为实现国家目标的战略选择之一,不惜绕过、违反或退出核不扩散体系。印度公开核试的一个重要战略意图是把核武器作为取得世界大国地位的政治资本,巴基斯坦跟进则主要是为了维护南亚地区的力量平衡,朝鲜最终突破更多的是考虑其主权和政权安全,以色列采取的模糊战略(既不承认也不否认有核武器)显然是为了维护其地区主导地位,伊朗在体系内走极限,是因为它面对巨大的地缘政治和战略压力。上述几个国家所在的中东、南亚、东北亚正是安全困境最为严重、冷战遗留问题最为突出的三个地区。
关键词防扩散 核裁军 《不扩散核武器条约》 2010年审议会议
中图分类号:D815.2 文献标识码:A 文章编号:1005-4812(2009)06-0031-38
一、对核不扩散体系的基本评估
从国际法的角度来看,核不扩散体系是由所有双边的、地区的和多边的旨在防止核武器扩散的国际条约组成的法律体系,主要包括七项多边条约、六个无核区条约和若干双边条约。[1] 而从国际关系的角度来看,核不扩散体系是一个以维护国际和平与安全为基本目的、以防止核武器扩散为核心内容、以国际合作和国际协调为主要手段的国际安全体系,包括限制核武器部署和发展、无核区和核裁军的条约,核裁军和核军控的组织,以及国际出口控制和核查的机构。在核不扩散体系中,《不扩散核武器条约》无疑是最重要的法律文件,是核不扩散体系的基石和核心,其初衷是避免核武器和核技术的扩散,促进核裁军以及全面和彻底裁军的目标,推动和平利用核能的合作。该条约自1970年正式生效以来,在防止核武器扩散、推动核裁军进程、促进核能和平利用三方面发挥了积极作用。但条约内在的缺陷和外在的矛盾使整个核不扩散体系面临诸多困境。
第三,核扩散的中东模式。以色列什么时候获得了核武器是一个谜,伊朗核武项目发展到什么程度也是一个未知数。因此中东地区是核扩散最为模糊的一个地区。以色列是唯一没有经过公开核试验但被确定为拥有核武器的国家,也是唯一没有加入NPT的中东国家。以色列压倒性的军事优势和美国的偏袒政策,加上历史恩怨和现实矛盾,形成一个国家与整个地区对立的局面。伊朗有丰富的油气资源,但对核能开发和利用情有独钟,面对美国的对抗、以色列的对立、欧盟的斡旋、俄罗斯的规劝、联合国的压力和国际原子能机构的核查显得游刃有余。
摘要《不扩散核武器条约》是国际核不扩散体系的基石,对防扩散起到了积极的作用。但由于其内部防扩散、和平利用核能和核裁军三大支柱的不平衡发展,外部受东北亚、南亚、中东的地区核扩散和非国家行为体核扩散的挑战,条约正面临诸多困境。国际防扩散和核裁军领域的新进展让人们对《不扩散核武器条约》2010年审议会议充满期待,但我们看到仍有大量困难和挑战,因此应抱谨慎的乐观态度。
二、核不扩散体系面临的政治挑战
核武器的出现和扩散一方面是核科技发展的自然结果,核技术的更新对核不扩散体系形成新的挑战,但我们更应看到核选择背后的政治推动和战略意图。冷战结束以来,核武器在一些国家安全战略中的地位有加强的趋势。核扩散与地区安全格局和国际安全形势也有非常密切的关系。冷战后的核扩散呈现地区化的特点,东北亚、南亚和中亚是核扩散的三个地区模式。以核恐怖主义为极端代表的非国家行为体核扩散是一个新的重大挑战。
但是,NPT并未能避免核武器的横向扩散。印度、巴基斯坦、以色列、朝鲜四国公开或不公开地拥有了核武器。伊朗没有充分遵守NPT,挑战着和平利用核能的极限。更多的国家成为核门槛国家。NPT也没有阻止核武器的纵向扩散。美俄的核武现代化进程加快,特别是美国导弹防御计划的实施进一步恶化了核不扩散的环境,核裁军长期没有取得重大进展。
第三,有核国家与无核国家。NPT体现了有核国家和无核国家间的一种妥协和交换,即有核国家通过承诺核裁军和提供核能援助换取无核国家不拥有核武器的保证。但是,从道义的高度来看,任何国家都不应拥有和使用核武器。有核国家因为处于安全上的优势和强势地位,因而有义务对无核国家作出某种安全保证和补偿,如不首先使核武器、不对无核国家和无核区使用或威胁使用核武器、进行核裁军等。但是,除了中国以外的其他四个核国家或从绝对安全的目标出发,或因对付非传统安全威胁的需要,或以维持战略稳定的考虑,都没有对无核国家做出这样的安全保证。而美国推行的导弹防御、太空武器、先发制人等战略举措不仅破坏了有核国家之间的战略稳定,而且对无核国家来说是安全保证上的倒退。
这与NPT内在缺陷有一定的关系。第一,普遍性不够。包括五个核武器国家在内的189个国家加入了NPT,从而使之成为参加国家最为广泛的多边裁军协定。但是,由于几个关键国家没有加入,使NPT的普遍性大打折扣。第二,有效性不足。NPT对核国家规定的义务笼统和模糊,对核裁军和和平利用核能没有制定明确和具体的时间表和路线图。对事实上的核国家没有做出预断而无法界定其核地位。对缔约国退出NPT没有规定明确和严格的退出条件和退出机制。对核武器没有做出具体规定,无核国家可以合法地生产一个核武器所需要的所有零件。第三,道义性不高。生化武器已被国际社会视为非法和不人道的武器而被全面禁止,但对同样是大规模杀伤性武器且破坏力更加现实和可怕的核武器,NPT立足于限制而不是禁止。没有把核裁军提到与核不扩散同样的高度。第四,公正性不大。NPT把世界上的国家永久性地分为核国家和无核国家,对无核国家规定了明确和具体的义务,而对核国家规定的义务抽象和含糊。第五,操作性不强。由于对核国家应承担的核裁军义务没有具体规定,因此无法对核国家构成持续和清晰的压力。第六,组织性不在。NPT没有组织保证,缺乏专门的机构实施核查和执行。NPT借助国际原子能机构执行核查任务,对违约行为只能诉诸联合国安理会采取措施。