中央与地方关系结构改革三题

中央与地方关系结构改革三题

郑毅

2012-08-13 16:35:01 来源：《西部法学评论》2012年第3期

摘要:我国中央与地方关系结构改革已经成为历史发展的必然趋势，其中三个维度的改革最为重要：大区管理制度的建立有利于地方权力的协调和中央对地方的有效监管；划小省区与之相配合，有利于将地方权力进一步下放至基层，极大缓解以地方“松绑”的放权改革与地方过度膨胀以致威胁中央之间的矛盾；减少行政层级则有利于将地方权力进一步集中到县级，在极大提高基层政府公共服务能力的同时强化中央对全国的统一调控。总之，“强国——虚省——实县市”应成为我国中央与地方关系结构改革的重要思路。

关键词:中央与地方关系改革；大区管理制度；划小省区；减少行政层级

一、恢复和建立大区制

（一）建国初大区制的启示

建国初的大区制虽然实行不过短短数年即以其被撤销而告终，然而，虽然大区制有着这样或那样的缺陷，但是它仍蕴含了许多对于今天重新审视中央与地方关系的协调发展有资借鉴的重要元素。

一方面，地方需要充裕的权力空间来极大发挥积极性，因地制宜地实现本地方的和谐发展。在建国之初，各地的群众基础、社会局势、经济发展水平、维稳任务的艰巨性等都存在较大的差异，因此，初掌政权的中央政府不应该也不可能针对每个地方的事情制定特定的方针政策。于是，授予地方充分的权力资源，让它们能够充分结合本地实际“放开手脚”地进行大刀阔斧的生产力恢复、社会稳

定以及政权建设工作，就成为当时历史条件下的明智之选。而在社会主义市场经济迅猛发展的今天，中央政府同样不可能依据不同地方的实情进行有针对性的政策指导，因此同样也需要给予地方一定的自主空间，调动其积极性，因地制宜地推动当地的社会主义建设。

另一方面，对地方充分授权的前提是保证中央强大的全局控制力，以确保国家政治局势的稳定。集权与分权从来都是一对难以理清的矛盾。就像建国初的大区制虽然很好地承担了调整过渡时期中央与地方关系的制度重任，但最终也因沦为野心家的政治工具而走向没落。这一点警示在当今依然适用。随着我国各方面建设的迅猛发展，在充分照顾各地投入于社会主义建设的权力资源需求的同时，也不能忽略过大的权力与异常膨胀的地方主义结合后产生的重蹈历史覆辙的可能性。因此，无论怎样放权，无论怎样调动地方的积极性，都决不能以减损或削弱中央对于全国的强大控制力为代价。如何处理好集权与分权的矛盾，在大区制消亡后五十余年的今天，依然是困扰我顾中央与地方关系调整的首要问题。

出于上述考虑，中央对于地方的授权决不能汇聚在地方的高层政府手中，而应当进一步下沉，直至实现同社会基层的全面对接。相应地，地方的高层政府（目前主要指省级政府）权力应当在一定程度上进行虚化，并主要承担组织、协调、沟通的事务性、辅助性职能。这种思路的好处是，既能够使地方深切感知社会基层的迫切需求，又能够确保足够的权力资源予以满足，还能够确保地方政府作为权力体的过分庞大以至于威胁到中央对于全国的整体控制。当然，这一思路的实现需要多重政治改革环环相扣，而从目前我国的情况来看，其中最为基础的一环，或许就在于大区管理制度的恢复和建立。

（二）恢复和建立大区管理制度的必要性

第一，经济大区的初步成型呼唤行政区域的同步调整。社会主义市场经济发展至今，区域经济一体化已经成为不可逆的历史潮流。而处于同一经济区内的各地方，虽然在行政区划上彼此相对独立，但是在统一市场的要求下却体现出越来越强烈的打破行政藩篱、彼此联合愿望。因此，如何减小行政区划分割、最大限度地实现经济要素的自由流通，就成为推动和深化社会主义市场经济建设的重要议题。从规模上而言，统一经济区的类型有二，一是在各省、自治区之内相应城市之间形成的区域经济联合，如陕西的西咸一体化、内蒙的呼包鄂一体化、湖南的长株潭一体化等；二是跨数个省、市、自治区行政界限的区域经济联合，如泛珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济区等。如果说前一种小范围的区域经济联合的实现可以依靠所在地的省、自治区的统一协调的话，那么后一种大规模的区域经济联合在目前的体制下就只能仰仗于中央政府的积极作为了，而这在效率上无疑是极为低下的。大区管理体制的建立则很好地解决了这一问题，因为根据经济地理学的研究，我国的跨省级政区的经济一体化基本不会超出某个的大区的范畴（如泛珠三角属于华南大区、长三角属于华东大区等），大区管理部门就得以代替中央政府行使相关的事务性职能，以满足区域经济一体化发展的需要。

第二，由前一点的思路继续延伸，大区管理体制建立之后，省（包括自治区、直辖市）际的一般性事务就无需再通过上报国务院解决。其一，在同一大区内的省际一般性事务，要么沟通协商，要么实施裁决，均由中央对应的大区事务部负责解决。虽然大区事务部不具有过多的实体性权力，但是基于其法定地位的超然以及中央直属的属性，使其协调职能的履行能够建立起足够的权威性、公定力乃至执行力。其二，跨越不同大区的省际一般性事务，以前需要直接报由中央政府解决，现在只需相关大区事务部之间代表各自的当事省、市、自治区进行平等协商即可。这一方面极大削减了中央政府直接承担的地方协调性事务的处理工作

量，另一方面还能够切实保证在充分协商的基础上提高这类省际事务的解决效率。而将地方争议提至中央的层面进行解决，也利于中央直接把握地方府际关系的脉动，以便及时对中央与地方政策进行科学调整。其三，大区事务部的出现并不能够完全代行中央政府的地方性事务，而只能就一般性的省际关系问题作出及时的回应。对于那些涉及到根本性、法定性、全局性的省际事务，则仍需由中央政府出面解决，相关大区事务部只能发挥一定程度的辅助性作用。

第三，建立大区管理制度能够进一步扩大权力的下下放，充分调动地方的积极性。其一，传统上，困扰权力下放以及地方积极性调动的主要顾虑在于对地方获得了过多权力后威胁中央对于全国的控制力的忌惮。这种忌惮在建国初的大区制实施的过程中尤其是高饶事件发生后体现得更加淋漓尽致。因此，虽然市场经济的发展要求地方作为之间的市场经济参与体获得更多的自主权（或曰权力活动空间），但中央也总是处于重重顾虑而不敢完全放开。而大区管理体制的建立，则使得地方权力下放到省甚至继续下沉至市县一级提供了可能。每个大区事务部分辖的若干省、市、自治区，往往在经济上具有强烈的相互依存性。因此，大区事务部既可以积极发挥沟通、协调的效用使它们结成更为紧密的统一经济市场，又可以通过巧妙处理相关的省级地方之间的微妙关系，使之成为彼此制约的重要砝码。这就有效解决了权力下放之后对于特定地方的权力过度膨胀的后顾之忧。其二，在我国的中央与地方权力关系对比中，“中央”特指中央政府，而“地方”虽然包括省、地、县、乡四级，但通常是由省级政府代表广义的“地方”扮演着同中央政府直接进行博弈的角色。仅从这个意义上说，中央与地方关系问题就是中央与省的关系问题。而每当中央与地方关系趋于紧张的时刻，往往也就是中央和省之间发生尖锐对立之时。由此，倘若在中央和省之间存在一级“虚实兼顾、以虚为主”的制度层级，中央与地方的紧张关系就能够得到极大的改善。大区地方事务部的设立恰好扮演了这一中央与地方之间制度缓冲器的角色。而且，由于