我国国有文物公益诉讼原告主体资格邹议
作者：张达
来源：《职工法律天地·下半月》2017年第09期
摘要：我国《民事诉讼法》第55 条对公益的范围规定较窄，只规定了环境保护和消费者权益方面的公益诉讼，没有明确提出国有文物的公益诉讼。在提起公益诉讼的主体方面规定的亦不明确，在公益诉讼制度的建设和完善方面还有待完善。
关键词：国有文物；公益诉讼主体资格
一、国有文物公益性辨析
关于国有文物公益性的问题，首先要界定“社会公共利益”的含义，目前我国有学者认为公共利益是指“不确定多数人的利益”，具体分为扩散性利益（如因环境污染造成生态破坏而由原告提起的公益诉讼）和集合性利益（如消费者团体对商家提起的公益诉讼）两种。[1]2016年3月，《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》中已明确提出文物资源在传承和弘扬中华优秀传统文化、实现中华民族伟大复兴中国梦中的重要作用，文物具有的公共文化服务和社会教育功能在传承优秀传统文化、建设共有精神家园方面发挥了极大的推动作用。正是由于国有文物的公共文化服务功能和社会教育功能的存在，国有文物的社会公益性才更加的突出。
国有文物的公益性也有相关国内法基础。以现行立法看，《物权法》、《文物保护法》、等法律为国有文物与公共利益的直接关联提供了法律依据。
从《物权法》和《文物保护法》有关国有文物的规定来看，“国有”意味着全民所有，也就是“不确定多数人的利益”也就承载了“公共利益”。《文物保护法》第五条规定了国有文物的范畴，即包括了中国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，古文化遗址、古墓葬、石窟寺和无特别规定不属国家所有的其他不可移动文物，以及该条第四款所列可移动文物。而根据现行《物权法》第四十五条规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，亦即前述《文物保护法》第五条所述文物属于全民所有。
虽然“全民”无差别地占有国有文物不具现实性，但这种“全民所有”仍兼有实体和程序法意义。从实体层面看，由于其本身为这些国有财产的权利人，则公众（在法律表化中为“全民”）就国有文物享有包括“接触、欣赏、利用、传承与发展”在肉的文化权利。[2]国家保护并促进文物历史、艺术、科学价值实现的途径之一，便是为公众提供公共文化服务这一公共利益。若因自然人行为或行政机关的具体行政行为造成文物及其环境历史风貌受到破坏的，即构成对不特定公众文化利益的损害。而“不特定公众”所拥有的文化权利，正是公共利益的一种表现形式。从程序法层面来看，当某一侵权或者损害行为影响公共文化权利的享有时，则包括“公众”在内的"全民"也理应享有请求司法救济的诉讼权利。
二、我国国有文物保护的现状
首先，从国有文物受侵害情况来看，包括国有文物在内的文物遭到破坏的情况屡见不鲜。如2016年8月国家文物局曝光了4起“文物法人违法案件专项整治行动”督办案件。河南清末南街民居被整街拆除、贵州清末“龙家民居”被强行拆毁、湖北“国共合作谈判旧址”被拆毁、哈尔滨市双城区刘亚楼旧居等7处不可移动文物被擅自拆除等案件被曝光。这4起案件均为不可移动文物本体被损毁、拆除案，涉及全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市县级文物保护单位和未核定公布为文物保护单位的不可移动文物4个保护层级。其中，湖北“国共合作谈判旧址”为全国重点文物保护单位。纵观全国各地关于文物损害的情况来看，有以下几个特征：一是自然人造成国有文物被破坏。如盗墓者对古墓葬类文物的不科学发掘、遗址类文物区域居民生产、生活对古遗址类文物造成的破坏等；二是法人违法。主要是指建设工程的实施单位破坏损毁文物本体、擅自迁移拆除不可移动文物、文物保护单位保护范围建设控制地带内违法建设、开发建设导致文物消失、革命文物损毁等。三是自然原因造成的国有文物的损害。由于国有文物分处的地域广，种类繁杂，这就给文物保护工作带来了很大的困难，一些文物由于没有得到及时的维护，经酸雨、狂风、地震、火灾等自然灾害，使国有文物遭受了不同程度的损害，有些文物甚至被彻底毁坏。
其次，以行政管理为主的国有文物保护方式不能满足现行情况下的文物保护的需要。其主要表现为以下两个方面：一是与数量庞大的国有文物保护规模及国有文物遭受侵害的严峻形势极不相称，我国文物保护存在管理机构、专业人员、管理经费等方面的不足。如据2014年国家文物局抽样调研结果显示，约有48%的县级行政机构中没有设置文物管理机构，而是由其他事业单位代行工作；在文化、广电体育、新闻、旅游等机构内部设立文物机构所占比重约为29%。①二是以行政管理为主的国有文物保护方式仍存有盲点。作为一类公共利益的载体，国有文物主要由国家进行管理，这也符合我国现行法律关于文物保护的规定。但"由国家进行管理"并非意味着仅由国家行政机关进行管理，还可以将社会组织或者个人纳入到文物管理活动中，如对文物损害行为的公益诉讼应得到提倡。公益诉讼的设置不仅起到文物保护的作用，也起到对文物保护宣传和文物价值推广的作用。
三、国有文物公益诉讼原告主体的设置
（一）检察机关提起的文物保护公益诉讼
1.监察机关作为国有文物保护公益诉讼原告主体资格的法律依据
《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是关于民事公益诉讼的最直接规定。该条虽没有直接指出文物保护的公益诉讼，但其作为一兜底条款是可以将文物保护纳入到公益诉讼的范围的。该条亦没有明确规定由哪个机关来提起公益诉讼。2015年7月I日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明
确指出授权最高人民检察院开展民事公益诉讼试点工作。《刑诉法》第99条第2款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉。这些法律条文为检察机关作为公益诉讼的主体提供了坚实的法律依据。
2.公益诉讼原告主体资格中的机关只能是检察机关而不能是其他的行政机关
行政机关即各级人民政府作为国家行政事务的管理者，享有强大的行政权，其本身就能够追究违反行政管理秩序损害公共利益者的行政责任，况且行政机关一旦集诉权与行政权于一体，很容易对对方当事人产生压迫，从而破坏了诉讼双方当事人之间的平衡关系。行政机关作为诉讼原告亦有可能会掩盖行政违法行为。许多侵害公共利益的事件就掺杂着行政机关的违法行为。如重大文物损害事件，就有可能与当地文物保护部门为了追求经济效益故意不作为有关，如果再让行政机关作为原告提起诉讼，无疑会掩盖其违法的实质。所以，行政机关不但不能作为公益诉讼的原告，在很多案件中还要做好被告的准备。
检察机关作为国家的法律监督机关，其作为公益诉讼的主体，有其天然的有利因素，一是监察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面优越于享受公益诉权的社会团体或民间团体。二是由检察机关提起公益诉讼，即是一种国家行为，法院在审理此类案件时，遇到的压力和阻力也要小的多。
（二）社会组织提起的文物保护公益诉讼
根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》的规定，“有关组织”并非一个确定的法律概念，泛指社会团体（约25万个）、民办非企业单位（约20万个）、基金会（约2000个）等各类组织。[3]这些组织，情况复杂，如一概赋予其起诉的资格，可能造成公益诉权的滥用，造成司法资源的浪费。
因此，有必要通过司法解释对可以起诉的有关组织的范围进行限制，如必须是依法设立和登记的机构、有自己的章程和活动宗旨、有稳定的经费来源、有从事相关公益活动的专业人数的要求等。在国有文物保护的公益诉讼方面，可以借鉴在环境保护公益诉讼和消费者权益公益诉讼的经验。《环保法》第58条明确了提起公益诉讼的环保组织的条件，即对污染、破坏生态，损害社会公益的行为，由符合条件的社会组织、民办非企业单位及基金会可以向人民法院提起诉讼。《消费者权益保护法》47条明确了提起公益诉讼的消费组织的条件，即对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。在国有文物公益诉讼原告主体方面，易由专门的从事文物保护的公益组织提起较为合适。一旦发生重大的文物损害案件，有专业的文物保护组织的介入能较好的、专业的处理问题。而对文物损害的公益案件不是由专门的文物保护组织来提起公益诉讼，却是由“自然之友”、“绿家园”等环保组织或者消费者协会来提起的话就显得不适宜了。这种设计既能保障社会组织参与公益诉讼的同时，也能防止滥诉情况的发生。
