创新与实践:北京重构新城控规体系
随着我国各项改革的逐步深入和依法行政的不断推进，特别是市场经济建设导致的利益格局的深刻调整，作为建设项目审批基本依据的控制性详细规划，日益受到各级政府的重视并成为社会关注的焦点。在这一宏观背景下，以往控规的编制思路和一些方法手段已经难以适应，出现的一些问题和矛盾急需通过规划编制工作的不断创新去加以解决。
在城乡规划管理的实践中深化对首都科学发展的认识，增强科学发展的紧迫感和主动性城乡规划工作是首都经济社会发展的龙头，无论从规划编制、项目审批服务及规划监督管理等各方面，都直接影响着首都整体建设发展的走向，直接影响着首都科学发展的水平，责任十分重大。当前，首都正处在一个极其复杂的发展阶段，这是在高速城镇化大背景下，加速迈向国际化和现代化的阶段。国际、国内各种发展因素的影响，直接反映在我们的工作中，从城乡规划的实践来看，这些复杂的矛盾主要反映在以下方面。
一是人口、环境、资源统筹发展的压力持续增大，如何有效引导、调控城市发展规模？
二是“四大城市发展目标”和“三个北京”的建设要求日趋明确，如何突出城乡规划的工作重点？
三是民生问题已成为社会发展的重点，如何建立和完善城乡规划实施的保障体系？
四是区域和城乡统筹发展已成为首都可持续发展的关键，如何突破区域和城乡统筹规划中的体制与机制障碍？
五是首都经济的持续健康发展已成为首都稳定的重要基础，城乡规划如何应对复杂的经济发展形势，发挥资源配置手段的有效性、增强调控经济发展的能力？
所有这些问题，都是当前和未来一段时间直接影响首都发展根本的重要问题，矛盾复杂、时间紧迫、影响巨大而深远。这就要求我们城乡规划管理工作，必须加快深化对科学发展的认识，加强对首都科学发展规律的探索，加大改革创新的工作力度，争分夺秒地研究解决城乡规划管理中的基础性、根本性和战略性问题，为首都发展提供科学的城乡规划保障。
紧密围绕政府职能转变的核心，加快构建适应社会主义市场经济体制的城乡规划体系
面对复杂的城乡规划管理工作背景，实践并推动首都经济社会科学发展的基础和关键在于加快实现政府职能的转变，这是贯彻落实科学发展观的思想基础和制度基础，不能脱离这一核心工作来推动实践科学发展观。这些年来，关于城乡规划编制科学性的质疑、关于政府效率与公平的讨论、关于政府城乡规划管理权威性的呼吁，无不出自并围绕着政府职能转变这一核心。可见，政府职能的转变问题并没有真正得到解决和落实，而其中最重要的原因，就是认识上还没有从深层次和主观意识上解决政府职能转型的问题。
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调解、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。随着政府职能的转变，城乡规划作为政府制定的重要公共政策，面临如何适应政府职能转变，更好地为政府宏观调控提供政策目标和手段的问题，这也给规划工作提出了更高的要求。
按照这一要求，城乡规划发挥的最本质价值与最根本作用，就是要在市场（“看不见的手”）与政府（“看得见的手”）这两只“手”的互相抗衡中，发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作用，以实现公共利益最大化。应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，全面履行政府在社会管理、公共服务、市场监管、经济调节方面的职责。要用规划引导市场力量，协调市场中各方主体行为，并使规划成为各方利益集团的“制衡器”。在规划编制上的反映，就是要突出政府在总量控制、结构引导、
创新规划编制机制
增强控制性详细规划科学性和可实施性北京市规划委员会副主任 谈绪祥
北京规划建设专刊| 17
创新与实践:北京重构新城控规体系
重要设施保障以及规划标准制定的刚性管理上。而在传统的微观功能配置、指标确定、布局调整等方面，必须发挥和尊重市场的配置作用。同时，要从制度建设上、法律程序上而非仅仅是形式上，保证城乡规划实现公众参与，推进社会民主化进程。
全面贯彻“三个北京”建设的要求，强化实施城市总体规划和国务院批复的载体作用，推动城乡规划工作整体发展
２００５年国务院批复的《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》，是北京市委、市政府贯彻落实科学发展观的一次重大实践，得到了党中央、国务院的高度评价和肯定，符合首都科学发展的实际情况和要求，已经在全市各界、各阶层形成了广泛共识。国务院的批复，对首都未来的发展建设提出了明确的要求和目标，已经成为全市经济社会全面发展的纲领性文件。按照国务院的要求和市委、市政府的统一部署，几年来我们会同方方面面，以科学发展观为指引，以国务院的批复为依据，全面深化完善城市总体规划，目前，已经基本建立起了一个全面覆盖城乡、层级合理、相互支撑的城乡规划体系。全市各区县、各部门都在创新实践、落实规划提出的各项目标和措施，推动着我市科学发展。
同时也应看到，目前首都发展所处的时期呈现出很多新特点、新问题以及新要求。特别是奥运取得巨大成功之后，首都的经济社会进入了一个全面贯彻与实践科学发展观的新时期，这就需要我们更加认真、更加努力、更加主动地学习，总结和创新性地深化落实北京城市总体规划以及城乡规划体系工作。当前，急需做好以下几个方面的工作。
一是继续认真学习国务院批复和北京城市总体规划，明确城市总体规划作为推动首都城乡工作的载体地位和作用，加快具有全面落实科学发展观能力的规划干部队伍建设。
二是以“三个北京”建设要求为标准，深化细化总体规划，建设更加完善的城乡规划工作体系，尤其是保障规划实施的可操作性和有效性的机制体制创新工作。
三是强化以城市总体规划为核心的城乡规划的宣传、引导和服务工作，努力创造一个认识统一、目标明确、社会支持、公正开放，有利于城乡规划实施的新格局。
四是以科学技术为支持，以开放公正为基础，以法律法规为保障，努力探索深化细化总体规划、
实践科学发展的规划管理与服务的工作成果体系。
增强控制性详细规划科学性和可实施性的
思考
按照《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》，新城发展是实施“两轴－两带－多中心”城市空间结构调整的重要举措，是首都未来城市发展建设的战略重点。为落实国务院批复和城市总体规划，按照市委、市政府的战略部署，２００８年奥运会之后，新城将成为首都城市发展建设的重点。随着市政府批复通州、顺义、亦庄等１１个新城规划，新城控规编制审批工作成为目前的紧迫任务，各项建设迫切需要以控规来指导。奥运会之后，全市建设重点向新城转移，新城建设将进入以高水平土地一级开发为龙头的全面实施阶段，面临的挑战更加严峻。为保障新城顺利全面地启动实施和可持续发展，必须按照改革的思路和创新的方法，加快控规的编制审批工作。
控制性详细规划起始于上世纪８０年代，是在借鉴国外相关规划管理经验与手段的基础上，结合当时我国城市建设实际情况和体制机制背景（初步建立的社会主义市场经济体制）而形成的一种实施城市规划与管理的基本制度，是基于纯粹的物质层面的空间安排。近三十年来，一直以惯有的方法、内容按部就班地组织编制和实施。近几年，随着我国各项改革的逐步深入和依法行政的不断推进，市场经济体制不断完善，尤其是《物权法》的实施和《城乡规划法》的颁布，控规编制和实施面临很多矛盾和问题。各级领导对创新和改革控规编制，增强控规的科学性作出重要指示。北京和全国各地对控规的编制方法开始进行积极的探索。
总结以往卫星城控规编制和审批，有三方面问题：一是零散编制和审批，根据区域开发时序和项目情况零散编审，没能从整体上审视和调控城市发展；二是编而未报，卫星城大部分地区编制了控规，但没有报审，只作为项目审批参考依据，也未能很好地执行，例如通州；三是未编制控规，只是根据项目情况论证规划条件。事实证明，原有的控规编制方式已经走到了尽头。
在北京目前的经济社会发展时期，随着市场经济体制的深化完善，利益格局发生深刻调整，特别是城市处于大规模快速建设阶段，控规成为各利益群体博弈的平台。科学性、严肃性和可操作性不足，导致主动地优化完善的少，被动地突破调整的
18 |北京规划建设专刊
