2002年10月成都行政学院学报
October.2002第8卷第5期Journal of Chengdu Institute of Public Administration V ol.8.N o.5
西方第三部门的兴起及其对我国发展第三部门的启示
李勇军 路金亮
(苏州大学,江苏苏州 250012)
[收稿日期]2002-08-08
摘要:面临政府失灵和市场失灵的困境,第三部门应运而生。第三部门具有强大社会功能,对中国具有
借鉴功能。在中国要嵌入第三部门,政府应给予其合法性和行动空间,推动国家、个人和社会志愿组织共同负担机制的建立,加快政治社会化过程,注重智识群体在推动第三部门的专业性方面的作用。 关键词:第三部门;社会功能;智识群体;启示 中图分类号:D03515 文献标识码:A 文章编号:1008—5947(2002)05—0023—02
一
所谓第三部门是指非公非私的、既不是国家机构也不是国家私营企业的第三类组织。这类组织自20世纪70年代开始出现后,以迅猛的速度朝前发展。据1985年的统计资料,从事这类组织的雇佣人员已超过美国就业人员的25%,拥有国民私人财富的15%。20世纪90年代更是一场创建各种非营利的、非政府组织的运动,民众创建各种团体、基金会和类似组织,它们以开展人道服务、促进基层社会发展和保障公民权利、追求关系人类福祉等这些似乎为政府所忽视的目标为己任。
第三部门兴起的社会背景是这一时期“政府失灵”现象的产生。20世纪初叶,公共事务剧增,为了摆脱这种困境,人们开始尝试着政府干预,逐步强化了国家管理公共事务的职能,力图通过扩大国家职能的方法逐步扭转经济和社会危机,提高行政效率,增进公共利益。这种对国家管理的强化符合行政过渡时期公共事务增多对国家职能扩张的需要,具有时代的合理性。但是随着社会的进一步发展,这种国家行政思想日益显出了其与时代的格格不入的一面,渐渐陷入“政府失灵”的困境。“人们开始反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担指派给它的繁重的工作任
务。”[11](P7-8)
第三部门应运而生。
西方学者开始对第三部门中公民的民主参与实践进行实证研究理论上的阐释。他们将这些公民在社区日常生活中的自发参与社团的实践视为一种创造信任和形成社会资本的基础。一些学者还指出,在以追逐商业利润为目的的自由竞争经济之外,为保障被社会排斥的公民能获得必要的谋生条件,还应存在某种以互惠、责任或义务为基础的道德经济,这种以互助行动为特征的志愿主义和强调实务的专业主义理念正是第三部门赖以存在的一个基础。美国也有学者认为,第三部门首要的原因是社会需要的一部分商品和营业营利性企业不能或不愿提供;其次是非营利性企业可以从社
会得到营利性企业不能得到的好处(税收上的优惠)。
第三部门的活动既非基于一种强制性的规范,也非以交换服务或商品来获得利润,其显著特征是非营利性、志愿性和专业主义。正是这些显著特征决定了它在现代经济生活中不可或缺的地位,显示了其强大的社会功能。首先,第三部门的出现改变了社会的二元结构,使社会朝着“国家———市场———志愿组织”的三元结构发展。由于第三部门具有比政府公共部门更灵活、更好的创新机制和更为广泛的参与基础,所以它能够使公民的参与需要得到满足,缓解社会突出问题的压力,并起着制度创新的作用,解决了一些政府解决不了的问题,从而避免“政府失灵”现象的产生。同时,由于第三部门具有非营利性、社会志愿的特点,所以它能通过社会福利服务这种利他行动来促进社会性伦理的完善,增进社会的信任基础,解决了市场所不能解决的问题,从而避免“市场失灵”现象的产生。第三部门正逐渐成为社会格局三极中的一极,具有十分重要的社会功能。
其次,第三部门在某种程度上促进了社会整合。它的社会整合功能主要体现于它对组织机构和个人之间的整合及对社会公民之间的整合。这种整合功能实质上也源于在社会公私领域中的独特地位。第三部门的兴起,在社会大型机构(政府)与公民之间搭起了一座沟通的桥梁,一方面它传导政府政策,另一方面又反映民众的诉求。由于在很多时候政府成为第三部门的主要财政支持来源,所以有时它也成为政府进行社会整合的一种新的有效手段。在对公民之间的整合上,由于第三部门的组织成员自发组成,成员主要由共同目标和价值理念汇集在一起,成员间形成互动关系,原有的经济收入、政治地位、文化程度等结构差异因素在某些时候可能退居次要地位,因而第三部门倡导的沟通、协商、理解的
方式也维护了社会成员间的整合。
[2]P67第三,第三部门的社会服务功能。第三部门主要为社会
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成员提供政府和市场不愿、不便或不能提供的两种服务,即中介服务和直接服务。中介服务是将需要者和提供帮助者联系起来,如各级工会组织提供的就业咨询及指导服务,将欲就业者与用人单位相联结。直接服务即对有需要人士提供直接服务,包括为老人、残疾人、少儿及普通居民提供的各项社区服务。
二
基于以上对西方第三部门兴起及其功能的分析,再结合中国的历史传统和政治经济制度的考虑,不难发现,二者之间存在着较大差异。(1)在西方社会,公、私的明确区分,使得公共权力的作用范围主要限于公共领域,而在私人生活领域里,个人被认为是有能力自理的,包括一些自发的互助行动(刘军宁,1995)。(2)合法性基础不同。在西方,第三部门是基层的民众自发地由下而上的社会运动中形成,并且政府还是财政上的主要支持者,因此其合法性基础极为宽泛,政府对第三部门只是管理和监督的作用。在中国,国家的认可是其合法性成立的首要条件,但它们的生存和发展除这一前提外,还受到法律和社会行政机制的约束。受计划经济模式下强制的国家主导趋势和刚性体制特征的影响,中国的社会团体向来受到严格的管理。(3)从社会格局看,西方的第三部门是在“国家—市场”格局已经形成且稳定的基础上形成和发展的,而中国正处于市场化阶段,市场体系发育尚不够充分,国家权力在推动市场化和发展经济缩小与发达国家的差距中仍担负着重要职能。所以第三部门的发展空间和西方的第三部门的发展空间也不同。
这些差异的存在一方面预示着我们在发展第三部门时需持谨慎态度,另一方面表明,在中国要嵌入第三部门必须从以下三个方面入手。
第一,政府给予第三部门的合法性和行动权力空间。与国际社会相比,从严格意义上讲,中国发展第三部门存在的主要问题是中国的第三部门相当一部分挂靠于政府,官方色彩比较浓厚。正如有的学者所分析的那样;中国绝大多数的社会组织是依赖于政府体制的,它们在人员配置、资金来源、活动内容等方面都程度不同地依赖于政府,在组织管理和活动方式上带有浓厚的行政色彩,这些组织在民间自治性方面是不健全的。中国很多志愿活动是通过行政方式自上而下地组织,而真正具有自治地位的民间组织数量少、成立时间短、组织建设尚不够成熟。[3]P31-32所以在体制转换时期,在政府转变职能时,注意将一些中介性的事务由社会管理,将一部分社会权力不是让渡给市场,而是让渡给社会志愿组织,并且在法律上逐步放宽对社会团体的管制,以扩大第三部门行动与合法性空间。
第二,推行“国家———社会———个人”共同分担的运行机制,提高第三部门在经济上的自主性。从总体上说,中国经济仍未摆脱“资源短缺”特征,社会自身(社会团体)所掌握的资金相对于国家来说也显不足。因此,第三部门的发展所必须的资源仍然掌握在正规组织(行政或具有行政特色的单位和部门)手中,这在很大程度上削弱了第三部门的发展。为
解决这一问题,不防引进E・李沃克的“责任分担理论”(theory of shared function)。这一理论鼓励家庭、社会和政府三者共同承担自我责任、发挥自我功能[4]P97。就国家来说,由于在现阶段它仍然掌握着主要资源,所以在转轨过程中较长一段时期内,它可能仍是第三部门发展过程中财政上的重要支持者。国家和第三部门的这种经济上的依附关系,使得第三部门自主性面临着挑战。为了摆脱由经济上的依附关系而形成的政府的过度干预,就必须在市场化过程中将国家与社会组织、个人之间的权责关系改为契约关系。所以,国家对这种社会志愿组织的干预只限于其经济支持之上的管理和监督,避免对这种组织专业上过度干预,以保持这种组织的特性。鉴于第三部门的特性,依赖于国家终究不是长宜之计,第三部门作为一种志愿性、自治性和非营利性极强的组织最终只能依赖于社会和个人自身。因此,第三部门要想获得长足发展就必须在国家、市场之外建设和发展公民社会。既然第三部门反映了公民意愿,体现了公民的利益并为公民的参与提供了机会,那么其自身的发展自然能够得到公民衷心的支持(包括经济上的支持)。更为重要的是,公民社会的发展提高了社会和个人的承担自我责任、发挥自我功能的能力,为第三部门保持经济上的自主性奠定了基础。
第三,加快政治社会化过程,重视智识群体的参与作用。第三部门的建立需要与之相适应的政治文化的强大支持。而“政治文化的巨大作用又是通过政治社会化方式来实现,社会内部的政治取向和社会模式的学习、融合和代际传播的过程,也是一个政治共同体内部传播政治文化的过程。”[51]P242-243可见,“政治社会化是传播政治文化的手段”[6]P82。因此,在中国要构建第三部门,就应该加快政治社会化过程,奠定发展第三部门所需要的政治文化基础。从西方文明和政治社会实践看,智识群体在促进人类社会进步的“社会发明”,重构“国家———社会———志愿组织”的社会格局中一直担当了重要角色,成为改革和维护社会正义的主要道德力量。对于中国这样一个缺乏自下而上的自愿社会组织和自我责任、发挥自我功能的政治文化的国家来说,智识群体的参与和影响有利于使第三部门真正成为一种参与公民社会生活的民主化实践和制衡国家权力过度扩张的制度设置。
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责任编校 陶万辉
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