人民网“城管十问”系列报道之七
综合执法之惑城管究竟能管什么？
人民网记者杨成
2011年10月27日00:18 来源：人民网-法治频道手机看新闻
南京市秦淮区城管执法大队在执法
“因调查处理你乱设摊点一案，依据《行政处罚法》第三十七条规定，本行政机关对你的ＸＸ物品进行先行登记保存，物品清单如下……”这是北京市某区城管行政执法暂扣物品通知书上的内容。大多数人认为城管就是管理街头摊贩的，对城管执法的印象定格在扣押小贩三轮车、抢小贩秤的场景中。而对城管究竟能管什么、实际管了多少事，则缺乏了解。对城管执法所依据法律，恐怕就更少人深究了。
城管究竟能管什么？
城管究竟能管什么，某地城管局负责人颇感无奈地调侃“城管是上管天，下管地，中间还要管空气。”以上海市为例，城管行政执法权包括11个方面，共167项。除了市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面，还要管理公共场所招牌文字使用是否规范、宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭鹅兔等细枝末节的事情。北京市城管执法权更是多达14个方面300多项，并且每隔几个月还要调整一次。
“连城管队员都背不下来具体都有哪些执法权。”某地城管局负责人讲。各地城管执法权随城市规模的发展不断膨胀，在吸收其他部门行政执法权同时，也适时地增加新的执法内容。今年9月起实施的《广州市城市管理综合执法细则》相比1999年的旧《细则》，将城管的执法权从64项增至232项，这是继2001年、2006年后，广州城管历史上第三次大规模扩权，12年间翻了四倍。
城管综合执法权，始于1996年《行政处罚法》确立的“相对集中行政处罚权”。该法规定了“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，这是我国城管队伍建立的基本法律依据。国务院2002年发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。
“相对集中行政处罚权”实际要解决“八个大盖帽管不了一个破草帽”的现象，所谓“八
个大盖帽”涉及市容、规划、绿化、市政、环境、工商、交管等方面执法部门。通过“相对集中处罚权”统统划入城管综合执法，缓解了之前城市管理存在多头执法、职责交叉、重复处罚等问题。不过，城管执法的步伐，稍作停顿就大踏步地向前迈出了。为了城市管理上的便利，各地政府根据当地具体情况，在八类执法权之外不断授予城管新的执法权。城管的执法权力变成8+X，并随着城市化进程的发展不断膨胀。“最初城管执法权是8+X，之后X所包含的执法权已经远远大于8了。”国家行政学院教授杨小军说。
在8+X模式下城管执法权趋于“泛滥”。“城管管的事包括老百姓希望管的、其他部门不愿意管的，以及领导要求管的。”城管队员小张抱怨道：“主要是领导要求管的。”地方各级领导要求城管管的事占了很大一部分，事实上城管“执法”内容远远超越了法律规定的范畴。有些时候城管队员甚至执行没有任何法律授权的任务。“很多城管执法队被地方领导要求参与到普通拆迁工作中，城管大队成为地方政府随意指挥的队伍。”杨小军说。参与拆迁工作，往往会使城管队员成为矛盾的焦点，也容易激化事态，发生极端暴力事件。城管队员小刘在参与拆迁工作被拆迁户用刀扎伤，由于这不是行政执法行为，这起伤害事件只能以民事纠纷处理。伤人者也只得以故意伤害处理，而不能算作妨碍公务。
城管执法队不但受地方各级政府统辖、指挥，就连基层领导都能够随意指派他们做事。由于很多城市城管行政执法权被下放到基层，行政执法队员也就被派驻到了街道办事处。因此，街道办事处主任亦“有权”指挥城管队员在辖区内做很多“分外”的事情，包括治安、消防、安全、卫生等工作内容，城管队员都被要求参与。“像查缴非法小锅炉、发放耗子药都要我们配合去做。”城管队员小张说到。
城管行政执法权之困
尽管城管执法范围宽泛，但在行使执法权时，很多权力只是形同虚设。“实际上我们40%以上的执法权根本无法执行。”城管队员小张说，由于城管执法所行使的大部分是行政处罚权，也使得城管队员在执法中遇到重重阻力。“比如说宠物随地便溺，按规定是由城管处以罚款，但是遇到不讲理的人根本不听，扭头就走。我们既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份证明，所以只能是自己清理干净。”城管队员小张语气中透出无奈与委屈。“在查处渣土车违法装载的情况时，由于没有拦截行驶车辆的权力，一般没有交管部门配合我们根本无法执法。”对于这种现象，某地城管局负责人表示：“各部门都把不愿意管的事交给了城管执法，但却保留一些权力。这就造成很多执法权断裂，我们只有处罚权，却没有其他处置权。无法执法行为很普遍。”
虽然一些部门的行政处罚权集中给了城管，但这些部门仍保留一些执法权。交叉执法的情况还仍时有发生。如街头贩卖盗版光盘，城管执法监察大队要管，文化综合执法大队也要管，而版权局、公安经侦部门也会管。这样多头执法极易造成混乱。
对于城管暂扣物品处置目前还没有明确的法律规定，这也是引起较多社会争议的问题。城管队员小赵的朋友曾讥笑他：“你们吃水果还要钱啊”，对此，小赵很无奈。很多时候暂扣的物品，如蔬菜、水果如何处理一直是城管队的难题。为了避免误解，上海城管执法大队曾尝试把无人领取的蔬菜、水果送到养老院和部队。后来觉得这样做不妥遂改变了做法，新鲜蔬菜水果过了保鲜期仍无人领取，就直接交由环卫部门销毁。为了避免非议和弄虚作假，销毁现场还通过拍照、录像保留证据。最难处理的还是被扣留的违法物品，如盗版光盘、假冒商标的商品等。在移送有关部门过程中，文化执法队、版权局、工商机关和公安机关，都要求达到一定标准才可以立案移交。这些违法物品还存在鉴别真伪的问题。“城管队员不是专家，在没有权利人配合的情况下，根本无法辨别是否是盗版和侵权产品”。上海某区城管队队长表示，“因此，如果当事人交纳了罚款，只好将这些涉嫌违法的物品再退还给他们。”
2012年1月1日，《行政强制法》将正式施行。根据该部法律，城管行政执法所能采取的强制措施，只有查封、扣押等不包括限制人身自由的强制权力。“由于街头摊贩具有很强的流动性，如果城管执法无权扣押其用于经营的商品和工具，那么做出处罚决定就会流于形式。根本不会有人主动交罚款。”某地城管局负责人表示。“只有扣押物品的价值高于罚款，才会有商贩来交罚款。”这部法律出台之前城管对采取扣押手段往往底气不足，正如本文开头所引用的北京某区城管暂扣通知书一样，通常会借助《行政处罚法》规定的登记保存之名而行扣押之实。此前，城管强制执法所依据的法规也是五花八门。譬如《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第八条规定，城管执法部门可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定：“任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生。违反规定的……，城管执法部门可以暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具……”。
虽然城管依照《行政强制法》可以行使部分强制权，但限制人身自由的强制权只能由公安机关行使。“强制权与处罚权的割裂，也导致了城管执法中矛盾冲突升级的现象时有发生。只要你暂扣小贩的工具或者物品，必然会发生肢体接触，这时候很难把握。即使发生推搡，也可能被围观群众认为是城管打人了”，某地城管局负责人讲到。对于强制权力如何使用一直存在争议，接受采访的城管执法队员几乎异口同声地希望能增加城管执法的强制权力，包括限制人身自由的权力。可是《行政强制法》立法初衷恰恰是限制和规范强制权力的滥用，2005年12月第一次审议的《行政强制法(草案)》甚至有过“在市容监管中除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品”的规定，虽然今年年初通过的《行政强制法》恢复了城管行政机关查封和扣押等强制权力，但与城管队员加大强制权力的期望相差甚远。
统一立法的呼声
《行政强制法》通过后，城管强制执法虽然有了统一的法律依据，但有些地方法规如不及时修改，恐怕也会遇到法律适用的问题。譬如上海城管的执法权是通过《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》授权给城管执法局，城管执法局再委托给城管执法大队行使查封、暂扣等强制措施，而《行政强制法》明确规定行政强制措施权不得委托。
今年9月，深圳市人大常委会初审《深圳经济特区城市管理综合执法条例（草案）》，条例草案将正式明确城管执法范围及相关执法程序。“由于国家立法机关一直没有统一的城市管理综合执法方面的法律出台，各地政府只好自己来制定地方法规了。”杨小军表示。
没有统一立法带来了一系列的问题，目前各地城管执法都是间接引用的，从行政法规到
