美国学前特殊教育的政策法规及启示
1 问题提出
自爱伦•凯1899年出版《儿童的世纪》预言“20世纪将是儿童的世纪”后，世界各国都开始重视儿童的地位和权利，并在国家的纲领性文件和法律中有所体现。
儿童地位和权利的关注为社会关注学前特殊需要儿童奠定了基础，国际上开始重视学前特殊儿童的教育和保育，并通过制定政策法规、改变对特殊教育的态度、改善幼儿教育与保育系统结构等方式来促进学龄前残疾幼儿的教育普及工作。
1924年国际联盟通过了第一个主张儿童权利的国际文件《日内瓦儿童权利宣言》，对此后颁布的各项保障儿童权利的宣言和公约起到了奠基性的作用。
1959 年11月20日联合国大会通过了《儿童权利宣言》，第一次公开承认了儿童与成人同样享有社会地位和权利保障，并明确提出“特殊儿童有受到特殊保护的权利”、“所有儿童，无一例外，均同等享受这些权利”。
1960年，联合国教科文组织提出了“终身教育”的理论，提出要从小保障儿童接受教育的权利，并使之制度化。
1990年，联合国首脑会议通过了《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》。
1994年6-7月，联合国教科文组织通过了《萨拉曼卡宣言：关于特殊需要教育的原则、方针和实践》以及《特殊需要教育行动纲领》两份重要文件。
在《萨拉曼卡宣言》中声明：“每个儿童都有受教育的基本权利，必须获得可达到的并保持可接受的学习水平之机会”；“有特殊教育需要的儿童必须有机会进入普通学校，而这些学校应以一种能满足其特殊需要的儿童中心教育学思想接纳他们”［1］。
2007年10月胡锦涛同志在十七大报告中明确指出要“重视学前教育，关心特殊教育”。
学前特殊教育作为基础教育的一个有机组成部分，其发展不仅直接体现教育公平和公正，也是一个社会和谐的最好诠释，更是展现人与自然、人与制度、人与经济、人与文化和谐的最有说服力的例证。
而残疾儿童学前教育是学前教育的重要组成部分，学前特殊教育政策是学前教育和学前特殊教育的强有力的支持，相应的法律法规是学前特殊教育步入法制化轨道的重要保障。
世界各国的特殊教育发展进程各不相同，但从其发展的历史来看，特殊教育政策和立法是特殊教育发展的强大助推剂。
虽然各国目前尚无专门的针对学前特殊儿童的教育法规，但从各个国家对婴幼儿的相关立法中，也能管窥各国对学前特殊儿童的教育态度和所采取的措施。
美国是当今世界公认的特殊教育发展水平最高的国家之一，早在1968年就颁布了《残疾儿童早期教育法令》，一些州制定了《学前特殊教育章程》等，对学龄前特殊儿童早期教育的内容、方法、形式、经费来源等各个方面都有缜密的法律规定［2］。
探讨其有关学前特殊教育的政策法规，不仅可以为我国发展学前特殊教育提供参*?黄永秀，硕士研究生，研究方向：课程与教学论、特殊教育。
E-mail：huangy x1333@ 赵斌考借鉴，也是发展特殊教育所需，更是保障教育公平、构建和谐社会所必需。
2 美国学前特殊教育的政策法规
2.1 美国学前特殊教育政策法规概述
美国是世界上学前教育最发达的国家之一，在美国立法中，关于在公立学校中向残疾儿童提供教育的有关规定由来已久。
但美国学前特殊教育政策法规从无到有，经历了从忽略到关注再到重视的一个演变过程。
十九世纪六十年代末开始，美国相继制定了一系列的联邦法规：包括早期教育计划（1966年修正）、障碍儿童早期教育援助法（1968年）、障碍儿童早期教育计划（1969年）等。
美国残疾儿童教育状况大为改观得益于两项重要的立法。
一项立法是1973年通过的《康
复法案》（即PL93—112法，第504部分）。
《康复法案》有助于唤起公众对数以百万计的残疾青少年和成年人的注意。
另一项立法是1975年11月颁布的《向所有的残疾儿童提供教育的法案》（即PL94—142法,以下简称“教育法案” ），这是美国特殊教育立法中最重要的的一部法案。
该法案规定，必须向3岁到21岁残疾儿童提供恰当的、免费的教育及有关的特殊服务。
该法案还规定，学校必须按照法律条例实施特殊教育才能得到联邦政府的相关教育拨款［3］。
教育法案所规定的向残疾儿童提供的服务是各州必须提供的最低限度的服务的法律依据，这使得残疾儿童受教育权得到法律保障。
美国相关的政策法规明确了残疾儿童的权利，并就此制定了特殊教育基本原则。
2.2 美国学前残疾儿童享有的权利
《教育法案》被称为残疾人的人权法案，该法案的要点是保证所有残疾儿童及其家长在以下七个方面享有权利。
2.2.1 受教育权
《教育法案》规定学校必须为3～21岁的残疾儿童提供适当的教育并规定了学生接受特殊教育的标准、提供教育服务的种类、注意事项等。
地方当局不得以任何借口加以拒绝，这保障了所有残疾儿童受教育的权利。
这也是保障学龄前残疾儿童受教育权利的法律依据。
2.2.2 受免费教育权
《教育法案》规定联邦政府有义务向所有儿童，不论是正常还是残疾的提供财政资助，以使他们得到免费的教育。
法案还特别规定，向残疾儿童提供的教育应该而且必须是免费的，不管其费用多么巨大，都不应该向残疾儿童及其家长收取任何费用。
免费的项目有：个别教学费用、学费、交通费，为残疾儿童所进行的各种疗法（工疗、理疗、言语矫正等费用），膳食费等，还包括儿童的教育或康复所必需的设备和器材费用。
2.2.3 受最恰当的教育的权利
《教育法案》认为，有了恰当的教育课程计划，所有儿童都能从教育中受益，所有儿童都是可教的。
残疾儿童所接受的教育不应是形式上的教育，必须是符合其身心特点的、是残疾儿童所需又是其能接受的教育。
法案规定，必须为每个残疾儿童制定一项“个别化的教育课程计划(Individualized Education Program)”，即IEP，这是法案的核心。
IEP的目的有二：第一，个别化的教育课程计划是对儿童进行教育和补偿的总体规划或蓝图，包括残疾儿童的教育目标，以及实现该目标所必须提供的全部特殊教育服务。
第二，个别化的教育课程计划为残疾儿童做出恰当的教育环境设计和安排，有利于实现其教育目标。
2.2.4 在最少受限制的环境中受教育的权利
最少受限制的教育环境是美国特殊教育立法中的重要概念。
法案认为，最少受限制的教育环境意味着向残疾儿童提供了平等的机会。
伴随“最少受限制的环境” 的提出，回归主流教育（Mainstreaming）、普通教育主动性运动（The Regular Education Initiative）、全纳教育（Inclusion）等教育改革运动随之而生，极大地促进了美国残疾儿童教育发展。
2.2.5 家长充分参与的权利
法案保障了残疾儿童家长充分参与其子女的诊断、制定个别化的教学课程计划及评估过程的权利。
法案规定：学校为残疾学生所采取的任何措施，家长有权事先得到书面通知，并有权要求学校解释采取这些措施的理由；家长有权对学校的决定提出异议；家长有权查阅对儿童的评估测试记录，对评估测试结果做出评价，并有权要求学校解释这些结果；家长有权对学校为其子女制定的教育课程计划表示同意或不同意，当家长与学校意见不一致时，家长有权要求一名不偏袒的官员来主持意见听证会对家长与学校进行仲裁；假如意见听证会仍然不能使家长和学校之间达成一致意见的话，则由法院做出裁决。
所有的交流都必须以家长的母语进行，如果家长不会讲英语的话，必须向家长提供翻译。
法律保障家长
充分参与的权利，使家长理直气壮。
如果没有明确的理由和家长的参与，学校不能单方面改变残疾儿童的教育安置，也不能开除他们。
只有在家长签字之后，学校对残疾儿童所做的教育决定才能生效。
2.2.6 残疾儿童隐私受保护的权利
法案明确规定，对残疾儿童的记录，包括评估结果、教育安置意见和日常的教育、康复活动记录等都属于儿童及其家长的隐私，没有家长或儿童的法定监护人的书面同意，任何无关的人不能阅读这些材料。
2.2.7 在评估过程中不受歧视的权利
法案明确规定对非白人儿童，不能因为其不同的文化、种族、语言或交流方式而在评估过程中受到歧视和不公正对待。
测试除了必须由训练有素的、有资格的专业人员来实施以外，主试必须讲被试的母语，或者配备一名翻译。
2.3 美国政策法规制定的特殊教育原则
1997年美国对1975年的特殊教育法重新做了修订，新的教育法称为《能力缺陷者教育法》，根据残疾儿童所享有的权利，提出了美国特殊教育应遵循的教育原则。
2.3.1 无排斥原则
学校首先应保障所有障碍学生接受教育的权利，最大限度地将残疾学生安置在普通班级接受教育，与正常儿童一起学习和生活。
1999-2000学年，美国已有95.9%的障碍学生在普通教育情境中接受教育［4］。
2000-2001学年，0-2岁婴幼儿接受早期教育干预的人数约为2 3万人，3-5岁学前儿童接受特殊教育服务的人数约为60万人［5］。
2.3.2 无歧视原则
学校在对学生进行评估时必须排除一切偏见和歧视，保证评估工具、评估过程和结果的公正性、科学性和准确性。
2.3.3 适宜性原则
适宜性原则要求学校为每个特殊学生提供适合其需要的个别化教育，为所有3-21岁的障碍个体制定个别教育计划和为出生到2岁的个体制定个别家庭服务计划。
2.3.4 最少限制环境原则最少限制环境原则指学校为安置特殊儿童提供的环境尽可能有正常学生，尽可能安置在正常学校或班级。
只有当障碍学生有特殊需要且原来教学环境或资源教室不能满足其需要时才采取一定程度的隔离教育，并要将这种隔离降低到最小程度［6］。
2.3.5 合法诉讼程序原则
家长有权了解学校为残疾儿童做出的决定和采取的措施，如果出现分歧，家长有权与学校交涉，如果双方无法协商解决，可以通过由教育主管部门组织的听证会协调，直到最终通过法庭仲裁解决问题。
2.3.6 家长和学生参与原则
残疾儿童的评估、鉴定、安置、课程计划等内容都要求学校与家长及学生共同参与，协调合作，共同设计和实施特殊教育计划［7］。
《中国特殊教育》2008年第1期(总第91期)2.4 美国其他与学前特殊教育有关的政策法规
美国法律中还有1958年《国防教育法》，1965年《初等和中等教育法》，1994年《2000年目标：美国教育法》，1996年国家学前教育研究协会颁布的《发展的适当的学前教育方案》，1999年5月18号的《1999年儿童问题》等，或多或少都涉及到对学前特殊教育的规定，但没有专门针对学前特殊教育的法律法规。
目前，美国的政策走向中，能够明显感受到美国对于5岁以下心理、生理不利的幼儿与家庭，优先提供服务的教育理念。
另外，在美国的学前教育机构——幼儿园中，还有专门的发展幼儿园，面向那些至少接受过1年以
上特殊教育训练的5—6岁儿童的教育，这些都是美国学前特殊教育发展的重要保证和强有力的法律依据。
3 我国学前特殊教育及其政策法规的现状
2001年，我国对天津市等12个市县进行了0-6岁残疾儿童抽样调查，结果显示：全国约有0～6岁残疾儿童19.9万。
3～6岁残疾儿童接受学前教育率为43.92%，其中城市为61.48%，农村为26.41%,远低于普通幼儿园入园率（70.55%）。
原因有二：一是为残疾儿童提供学前教育的特殊教育机构严重匮乏，二是普通学前教育机构缺少接纳残疾儿童的师资力量和相应设施［8］。
我国残疾儿童教育现状表明，一方面残疾儿童受教育的基本权利没有得到有效保障；另一方面，无论是与普通儿童相比还是残疾儿童内部，都存在着教育机会不平等现象。
与普通儿童相比，残疾儿童义务教育入学率、学前教育入学率相对较低，辍学率高于普通儿童［9 ］。
究其原因，学前特殊教育发展滞后的主要原因是缺乏相关的政策支持、缺少法律依据和保障。
因此学前特殊教育的发展亟待完善相关的政策法规。
1988年我国颁布了第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》（1988 －1992），随后相继制定了“八五”、“九五”、“十五”规划，1990年颁布了《中华人们共和国残疾人保障法》，1994年的《残疾人教育条例》等，有力地推进了特殊教育的进程。
但是现有法律条款主要在于法律意义上的保障残疾人平等受教育的权利，存在明显不足：一是相关条款分散，法的级别不高，尤其缺乏核心的《特殊教育法》，权威性不强；二是宣誓性的语言过多，部分条款用词空泛，可操作性不强；三是存在明显的程序瑕疵，加之问责不严，缺乏应有的强制性［10］。
因此，特殊教育成了普及义务教育的薄弱环节，学前特殊教育更是学前教育和特殊教育的软肋。
4 发展我国学前特殊教育的政策法规方面的建议
4.1 完善现行特殊教育政策法规
构建和谐社会、树立和落实科学发展观、世界文明的进步等都必须关注残疾儿童教育和其教育公平问题［11］。
制定并颁布特殊教育法是促进残疾儿童教育公平的基石［12 ］。
《特殊教育法》中必须坚持“平等”、“适宜性”、“参与性”、“包容性”原则。
“平等” 强调残疾儿童包括学前残疾儿童享有跟普通儿童同等受教育并且受相同的教育的权利；“适宜性” 指残疾儿童接受适合其身心特点的教育；“参与性” 强调政府、教育主管部门和家长共同参与残疾儿童的评估、计划和训练过程，更强调家长和残疾儿童的参与，体现人本主义精神；“包容性”强调法律要具体规定残疾儿童从早期发现和干预、学前教育、初等教育、中等教育再到高等教育等的各个层次的目标、保障、部门职责等，体现终身学习理念。
而且，残疾儿童《特殊教育法》各条文的表述必须清晰，对各方权利和责任界定清楚，具有可行性，避免产生歧义［13］。
4.2 细化现有相关法律条款，明确责权关系，加大执法力度
如果完善现行特殊教育政策法规是解决“有法可依”问题，那么更进一步就是解决“有法必依”和“执法必严”的问题。
加大执法力度首先必须细化相关法律中对特殊教育的规定，突出法律条款的指导性和操作性，避免部门执行时以“不知道该怎么具体操作” “没有可以借鉴的模式”等为借口，相互推诿。
另一措施是明确法律法规中对未履行法律规定的权利与义务的机构与个人逐层问责的条款，使特殊教育法律条款真正发挥相应的法律效力。
4.3 建立评估验收“一票否决”预警机制
建立特殊教育评估预警机制是保证特殊教育政策条款落实的有效措施。
义务教育达标评估把特殊教育纳入其评估体系，作为义务教育评估的一票否决预警制，有效促进了普教和特教的融合、兼顾特殊教育和教育协调发展。
同理，可以把学前特殊教育，包括普通幼儿园接纳残疾儿童入园情况纳入学前教育体系，纳入评估特殊教育和学前教育的双重预警机制。
参考文献
1 赵中建.教育的使命——面向二十一世纪的教育宣言和行动纲领.北京:教育科学出版社,1996.6
2 陈东珍.学前特殊教育.北京：北京师范大学出版社，2001.198
3 5 佟月华.美国全纳教育的发展、实施策略及问题.中国特殊教育，2006,(8)：1-8
4 of Education.Twenty-fourth annual report to Congress on the im plementation of the Individuals with Disabilities Education Act.Washington，DC：Printing Office，2002.A-5,Ⅱ-11, Ⅱ-13,Ⅲ-44, Ⅱ-45
6 Individual with disabilities education act，Washington：of Edu cation，1997
7 佟冬月.当代美国特殊教育的新发展.中国特殊教育,2000,(4):25
8 孟万金，刘在花，刘玉娟等.推进残疾儿童教育公平任重道远——四论残疾儿童教育公平.中国特殊教育，2007，(2)：1-8
9 孟万金，刘在花，刘玉娟等.残疾儿童教育不公平现象的原因分析——五论残疾儿童教育公平.中国特殊教育，2007，(3)：1-3
10 汪海萍.论加强特殊教育立法的必要性与可行性.中国特殊教育，2007，(7)：2 -6
11 孟万金.全社会都要关注残疾儿童教育——一论残疾儿童教育公平.中国特殊教育，2006 ，(9)：3-5
12 孟万金，刘在花，刘玉娟.采取有力措施，促进残疾儿童教育权利平等和机会公平——六论残疾儿童教育公平.中国特殊教育，2007，(4)：3-5
13 邓猛，周洪宇.关于制定《特殊教育法》的倡议.中国特殊教育，2005，(7)：3-6。
