公共行政学(第二章)PPT课件

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公共行政学首先在美国 产生的主客观历史条件
1、客观条件：一方面，在19世纪80—90年代， 美国正处于从农业社会向工业社会的转型期，大量 的农业人口涌入城市，日益膨胀的城市期盼着市政 管理知识与管理理论的诞生；另一方面，1883年 彭德尔顿法案（Pendleton Act）的通过即美国文 官制度的建立，为公共行政学研究提供了确定的研 究对象。
2、主观条件：一、威尔逊、古德诺等政治学者的 努力；二、泰罗等古典管理学者的理论为其提供了 注重效率和原理原则的范式。
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第一节 公共行政学研究的古典时期
时间：19世纪末至20世纪30年代 这一时期的行政学研究主要受到政府改革运
动和科学管理运动的影响 最早使用“行政学”一词的是德国学者
冯·史坦因（Lorenz von Stein），他于 1855年发表了《行政学》一书。 作为一门独立学科的公共行政学，是从 1887年美国学者威尔逊在《政治学季刊》 发表《行政学研究》一文后才开始的。
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（三）科学管理理论
被称为“科学管理之父”的美国人泰罗于 1911年发表了其代表作《科学管理原理》， 提出科学管理的理论与方法。
法国人法约尔于1916年出版的《工业管理 与一般管理》中提出了一般管理理论。
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重要原则
一、系统化； 二、计划化； 三、协调化； 四、效率化； 五、标准化。
行政学的角度来研究政府管理；二是为创建行政学， 对政治和行政做了明确的区分，从而为行政学从政 治学中分离出来，形成一个独立的学科创造了条件。 尽管该文并未涉及公共行政学的基本框架，也未规 定其基本范畴，但发表后产生了深远影响，被公认 为是行政学诞生的标志，威尔逊本人也因此被誉为 “行政学之父”。
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自此之后，公共行政学作为一个相对独立的学科得 以迅速发展，并对公共行政实践产生了深刻而持久 的影响。
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二、简要的评价
主要特征：一是主张政治与行政分开；二是以非政 治化的文官制度作为人事管理的制度基础，强调采 取官僚制模式；三是主张效率是其价值追求；四是 重视行政理论研究，推崇原则的指导意义。
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后来的公共行政研究者认为
一个运作良好的政府应该有两大支撑，即强 有力的政府官员和高效精干的公务员。二者 的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格 禁止两者同时兼任或交换位置。。
威尔逊和古德诺的政治—行政二分法对当时 的政府改革运动产生过深刻影响。
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（二）理性官僚制组织理论
韦伯对公共行政学最大的贡献在于提出和建 立了理性“官僚制”（bureaucracy，或译 “科层制”）组织理论，这集中反映在他的 代表作《社会和经济组织的理论》一书中。 该理论是这一时期公共行政研究的一个里程 碑式的成果，对后来公共行政学研究以正式 的政府体制为焦点产生了重要影响，韦伯本 人也被称为“组织理论之父”。
古德诺的《政治与行政：对政府的研究》
政治是国家意志的表现，行政是国家意志的 执行。因而，行政学不研究政治问题，而是 研究政府的行政效率、使用方法和技术标准。
他对公共行政学的贡献，不在于将政治与行 政相分离，而是在于探讨如何使分离开来的 二者相协调。古德诺强调，政治的需要要求 国家意志的表达与执行之间协调一致，以利 于造就有条理、有进取的政府。
不足之处：一是以效率为价值追求，缺乏对人性尊 严的尊重，忽视了公平与效率的关系；二是过分着 重于“静”，忽视了“动”；三是将政治与行政截 然分开，忽视了政治的地位和作用；四是将公共行 政现象及过程抽象为若干原理或原则，忽视了丰富 多彩的行政实践。
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理论基础：
一是威尔逊、古德诺等人的“政治—行政二 分”理论，二是德国学者马克斯·韦伯 （max Weber）的官僚理论。
这两大理论以“行政活动的非政治化原则” 和“行政组织的非人格化原则”确立起传统 公共行政学的观念基石、理论进路和研究领 域。
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一、古典时期公共行政学的理论基础
（一）“政治—行政二分法” 威尔逊的《行政学研究》突出的贡献：一是提出从
守夜人，典出亚当·斯密。在《原富》（又名《国 富论》、《国民财富的性质和原因的研究》）里， 斯密曾经分章分节，详细讨论了政府如何以守夜为 天职。根据他的论述，政府的职能主要有三项： 1.保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的 暴行与侵略；2.为保护人民，不使社会中任何人受 其他人的欺负或压迫，换言之，就是设立一个严正 的司法行政机构； 3.建立并维持某些公共机关和 公共工程 。当然，为了维持政府的尊严，还需要 有一些其他的花费。
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官僚制建立在合法—合理权威基础上的理由：
一、依据层级节制原则，上下级可达“指挥 自如”、“命令贯彻”，完整统一；
二、分工明确，法规完备，不会各自为政、 事权不清；
三、“对事不对人”，可破除情面，提高效 率和专业化程度；
四、良好的待遇及工作的保障，可以使工作 人员的工作绩效提高。（讨论：高薪养廉？）
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Байду номын сангаас
古典时期的公共行政学教科书
怀特的《行政学导论》（1926）使公共行政学最 终成为一个单独的研究领域，是美国第一本公共行 政学的教科书，同时又是宣告公共行政学成为一个 独立学科的标志性著作。
怀特之后，威洛比和费富纳分别出版了《行政学原 理》和《行政学》，拓宽了行政学的研究范围，促 成了行政学理论的系统化。
第二章 公共行政学的学科发展
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独立的公共行政学产生的社会历史背景：
一方面，资本主义经济发展和资本主义国家 政府职能发展必然催生公共行政学；另一方 面，当时各国的政府机构中普遍存在着办事 效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等 弊端，这既为政府改革提供了契机，也为公 共行政学的产生提供了契机。
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关于“守夜人”：
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韦伯所谓的官僚制是指一种组织形态及其结 构特点，官僚组织是最有效率的。“官僚制” 属于一种“理想类型”（ideal type），完 全建构在韦伯对于“合法权威” （legitimate authority）的观念基础上。
韦伯分析了三种合法性权威：法理型权威、 传统型权威、魅力型权威。韦伯认为，社会 的演进是要进入现代的合法权威社会。