农村居民点用地整理与土地集约利用_江苏省农村居民点整理现状及思考

约利用模式进行尝试和运作。 近年来, 江苏省大力 推行集约用地, 开发整理土地 573 万亩, 新增耕地 258 万亩, 为节约集约用地、实现耕地占补平衡积累
183108m 2 人、201109m 2 人。城市中除无锡等 8 个 城市在最高限值 (150m 2 人) 以下, 其他城市均超 过国家标准线, 土地资源极其紧缺的苏州平均也达
为工业用地, 进行工业集中区的建设。 此模式一般 要求共建联建, 以降低人均用地标准, 从而提高土 地利用率。
三、 江苏省农村居民点整理亟待解决的问题
农村居民点整理是农村土地节约集约利用的必 经途径, 也是保证江苏省社会经济发展、 实现 “两 个率先”目标的必要手段。 但农村居民点整理并无 典型的经验可循, 需要在实践中不断摸索, 因而在 实践过程中不可避免的会遇到诸多方面的问题。
二、 江苏省农村居民点整理的现状及主要模式
民 点 用 地 平 均 达 184118m 2 人, 超 过 国 家 标 准
江苏省已经意识到并对各种类型土地资源的集
150m 2 人 30 多个平方, 更是远远超过江苏省确定 的 100m 2 人的合理标准。如果分区域来看, 苏南、苏 中、苏北人均农村居民点用地分别为 180162m 2 人、
准 (150m 2 人) 来确定, 那么, 江苏全省到 2010 年 将可节约利用土地达 20151 万 公 顷～ 23129 万 公
民点整理模式, 比如 “三集中”、 “中心村建设”、 “村改居”等等。 本文根据整理范围、 规模的差异,
顷, 到 2020 年 将 节 约 利 用 土 地 24191 万 公 顷～
径之一。
总之, 江苏省农村居民点用地有很大的节约、集
一、 江苏省农村居民点用地有待整理和挖掘
江苏省村庄建设的现状与其城镇化进程和经济 社会发展态势极不相称, 突出表现为农村居民点用 地占地面积巨大、布局散乱、利用效率低下等等。据 有关调查数据显示, 截至 2004 年底, 江苏省农村居
约利用空间, 通过整理复垦开发净增耕地可以用于 补充建设用地指标不足, 重点保障城市和重点中心 镇发展的用地需要。 因此, 农村居民点整理和土地 集约利用是江苏省社会经济发展的必经之路。
综上所述, 土地资源的供给利用成为江苏省发 展经济、 实现发展目标的瓶颈所在, 如何解决这个 关键性问题是十分迫切的。从土地市场建设来讲, 既 保证经济发展, 又保证耕地保护目标的实现必须有
3 本文系江苏省哲学社会科学项目 “江苏省农村土地制度变革中的农民权益保护研究” (项目编号: 04ELB 009) 的部分研究成果。
根据目前政策来看, 国家将土地作为最重要的 宏观调控手段之一, 开始实施“紧缩地根”政策。2004 年, 国土资源部压减建设用地指标和占用耕地指标, 将建设用地指标压减 2013% , 耕地占用指标压减 2314% , 使身处“长三角”的江苏地荒加剧。在全省尤 其是苏南地区, 大量外资的进入, 使用地指标很快全 部用光。 如无锡市, 仅 2003 年就用地 10 多万亩, 而 在 2004 年国家所批的建设用地指标总计仅有 215 万亩, 用地指标早早告罄。2005 年开始, 中央政府对 “地根”的紧缩力度进一步加大, 且由于政策执行的 严格性, 建设用地指标调剂的可能性不大。
归纳总结江苏省的农村居民点整理模式为村庄内部
Hale Waihona Puke Baidu
29189 万 公 顷; 如 果 标 准 设 定 于 更 加 集 约 的 水 平 整理、 村庄归并、 农民社区 3 种类型。
100m 2 人, 则 2010 年和 2020 年相应集约土地潜力 将 分 别 可 以 达 到 43167 万 公 顷～ 45195 万 公 顷、
农村经济
2006 年第 3 期
农村居民点用地整理与土地集约利用3
——江苏省农村居民点整理现状及思考
宋均梅 陈利根
[ 摘要 ] 江苏省大部分地区农村居民点用地与社会经济发展的要求不相适应, 江苏境内各地区开展对 农村居民点的整理及土地集约利用具有极其重要意义。 近年来, 江苏省农村居民点整理的操作模式多种多 样, 但总结其整理的特点, 仍存在着一些亟待解决的突出问题。 从江苏农村居民点整理的实践看, 农村居 民点用地整理必须从各地实际出发, 与当地社会经济发展、 耕地保护紧密地结合起来, 以促进农村社会经 济发展目标的尽早实现。
从具体的操作层面上则需要 “开源”和 “节流”并 点土地集约利用的潜力是比较大的, 这有待于我们
举, 各类土地资源节约集约利用是缓解和解决人地 逐步实施农村居民点整理工程, 深入挖掘集约潜力,
矛盾的有效途径。 而农村居民点开发整理复垦是耕 从而缓解经济发展与土地供给之间的紧张关系, 顺
地开源的重要组成部分, 是保障耕地动态平衡的途 利实现 “两个率先”的发展目标。
120m 2 人, 再到江苏省设定的较为合理水平 100m 2 人, 这之间有很大的差距。 这也由此说明, 江苏省
农村建设逐步集中、 集约, 以提高农村居民点用地 利用强度, 促进土地利用有序化、合理化、科学化,
农村居民点用地尚有较大的挖掘潜力。
并改善农民生产、 生活条件和农村生态环境。 全省
从全省来看, 如果人均宅基地面积按照国家标 许多地区已经探索并实施总结出很多类型的农村居
了很多好的经验。 譬如进行大规模的并村运动, 促 使行政村个数由 1999 年的 3149 万个缩减到 1195 万个。2005 年 6 月还正式启动了由国土资源部进行
173140m 2 人, 南 京 和 淮 安 两 市 平 均 值 甚 至 高 达 243107m 2 人, 盱眙县平均值达 361102m 2 人, 接近 均值最低的江阴市的 3 倍。 这些数据一方面表明农
的村庄整理与城镇用地挂钩试点, 将 28 个县 (市、 区) 作为省试点单位, 通过对项目区内村庄撤并和 用地布局的调整, 对利用不合理、 不充分和废弃闲
村居民点用地粗放、 浪费严重, 且呈现出巨大的地 置的农村建设用地进行调整利用, 并将由建设用地
区差异; 同时也说明虽然苏南绝大部分地区人均指 整理新增的耕地面积, 等量核定为建设占用耕地指
2003 年, 江苏省提出“两个率先”的发展目标 和计划, 即 “率先全面实现高水平小康”、“率先基 本实现现代化”。“两个率先”的发展目标要求 “率 先进入城乡一体化阶段”。世界发达国家的城乡关系 经历显示, 当城市化水平达到 70% 时, 城市文明普 及率将达到 100% , 即基本实现城乡一体化发展。江 苏省地处沿海发达地区, 2003 年底, 其城镇化率已 达到 4618% , 高出全国 7 个百分点, 这说明江苏有 条件实现“两个率先”。如果按照 115% 的年递增率 进行推测, 到 2020 年, 江苏省城镇化水平即可达到 70% , 届时整个社会将进入城乡一体化大发展阶段, 城乡差别基本消除。 为此, 不论从目前, 还是从长 远考虑, 江苏省开展村庄重塑工作必须以城乡一体 化为目标。
人多地少、 国土资源非常紧缺是江苏省人地关 系的主要特点。 江苏省人口密度在全国最大, 人均 耕地不足 1 亩。 在全国农业大省中属于耕地最贫乏 的省份, 虽然江苏社会经济发展实力异常雄厚, 以 占全国 1106% 的国土面积吸引了占全国 1 5 的外 资, 但其土地利用率已高达 90% 以上, 后备土地资 源严重不足。
村城市化的同时可以大量节约集约土地。 无锡新区
21 村庄归并 村庄归并, 也即中心村建设, 是指对因农民为 了便利耕种、 习惯散居形成的布局分散、 规模较小 的自然村庄进行一次性整体搬迁或者分期逐步搬
旺庄镇的长欣公寓、春潮花园、红旗花园农民公寓, 淮安市经济开发区的黄元、 青岛路以及珠海路 3 个 安置小区, 诸如此类的小区均为此种模式。
先复垦, 几种措施并用达到给空心村 “减肥”的目 业点建设公寓式安置房进行统一安置, 其村集体建
的。 此模式适合于任何地区, 尤其是在自然村庄规 制一般仍然保留。 新社区依托开发区建立, 实行与
模、人均宅基地面积相对较大的苏中、苏北地区, 则 城市同样的管理和经营方式, 在实现人口转移和农
有更大的实施空间。
通过整理腾出的土地可以进行复垦或者整理成
迁。 这种模式一般采取就近原则, 将自然村庄合并 到行政村, 或者是以某个经济发展具有优势的村庄 作为中心村, 将周边的村庄迁移入内, 形成新的大 村庄, 并对小的自然村进行复垦还耕。 这样, 既增 加了耕地面积, 又方便了管理, 同时还有利于农村 基础公共设施的整体配置。
标已很低, 但农村居民点土地集约利用尚有很大的 标, 用于农村居民点和城镇建设, 以实现农村建设
挖掘潜力和实施空间, 尤其是人口密度较低、 人均 用地减少和城镇建设用地增加相挂钩, 充分、合理、
用地指标较高的苏北地区存量土地数量更为可观。 有序地利用土地资源。 目前, 江苏省农村居民点整
如果分区域来观察三个地区的可集约利用土地 理工作已经深入的开展, 并有了实际的效益, 有些
分散居住占用大量耕地的宅基地, 或一户多宅、 少
发生该模式的另外一种情况即征地拆迁中农村
批多占的宅基地等进行的全面整理, 将村庄内空闲 居民的被动式迁移。 部分农村居民点由于建设工程
地、 旧住宅以及土地使用证以外土地, 扩占、 多占 需要或者设立工业开发区其土地被征收, 涉及村庄
的宅基地, 全部收归村集体, 由村委会统一规划, 优 被拆迁, 人口直接进入城区、 镇区或者选择接近就
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赖于强化土地市场机制, 最大限度地显现土地价值。 46183 万公顷～ 50193 万公顷。可见, 全省农村居民
这种模式一般要求作为中心的村庄经济实力比 较强, 或者地理位置比较优良, 以便能够在合建后 发挥一定的功能。 当然, 经济实力雄厚或具有特殊 优势的农村地区, 随着自身经济、 人口、 用地要素 的集聚, 呈现出城镇化的特征, 逐步升级为集镇或 者更高级别的形态则是更高层次的升级合建模式。
苏南农村经济实力相对较强, 实行中心村建设 的实践也就比较多。 比如, 现在的江阴市华西村是 典型的 “中心村建设”模式。
的潜力, 我们会发现, 虽然江苏省三个发展区域的 地区的整理模式已经成为经验和典型在全省乃至全
集约利用潜力并不一致, 但整体来说, 各个发展区 国推广。
域农村居民点用地还没有真正达到集约利用的相应
农村居民点整理是指通过运用工程技术、 调整
要 求, 从 国 家 标 准 150m 2 人, 到 较 为 集 约 水 平 土地产权等方式, 进行村庄改造、归并和再利用, 使
[ 关键词 ] 农村居民点 整理模式 集约利用 [ 中图分类号 ] F 301124 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1003—7470 (2006) —03—0026 (04) [ 作者 ] 宋均梅 硕士研究生 南京农业大学公共管理学院 江苏南京 210095
陈利根 教授 南京农业大学公共管理学院 江苏南京 210095
首先, 农村土地产权制度障碍。 产权不清是农 村居民点用地整理过程中的主要障碍因素。 农村土 地的性质是农民集体所有, 用于安置农民集中居住 的住宅小区是为农民代建的, 其土地显然仍属于集 体所有。 城市土地上所建的商品住宅具有土地使用
31 农民公寓化或社区化 通常由地方政府主导, 将乡镇或城市郊区周边 的村庄撤消, 在镇区或城区规划的新居民社区内, 建 公寓式楼房、 集约化生产设施, 然后将周边村庄居 民逐步分期迁入, 使村民逐步离开原居住地, 进入 乡镇或城市居住。这实际上也是农民向城镇 (市) 集
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11 村庄内部整理 村庄内部整理指对村庄内部, 特别是空心村内
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