农村土地承包经营权抵押贷款问题分析
——从农业经营主体的视角
赵海
(农业部农村经济研究中心北京 100810)
摘要：本文从不同农业经营主体探讨了农地承包经营权抵押问题。结论显示，承包农户和农村土地股份合作社开展土地承包经营权抵押，逻辑清晰，具有可操作性；而专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业企业开展抵押，在理论上不具有可行性，在实践中存在很大的金融风险。本文提出，促进土地承包经营权抵押健康发展，要健全法律法规，加强制度建设，努力降低交易成本和经营风险。
关键词：农业经营主体；土地承包经营权；抵押
根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，土地承包经营权是指承包集体土地的农户依法享有的承包地占有、使用、收益和流转的权利1。关于农户承包土地是否能抵押的问题，在法律上和政策上存在着一定的分歧。《中华人民共和国物权法》第184条规定，耕地、宅基地、自留地、
1《中华人民共和国土地承包法》第二条、第十六条。
自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；《中华人民共和国担保法》第37条有同样的规定。可以说，在法律层面农村土地承包经营权不能抵押是一项近乎刚性的制度规范。然而，在政策层面，对于农地承包经营权抵押的限制有逐步松动的趋势。新世纪以来多个中央1号文件都明确提出，扩大农村有效担保物范围；2008年党的十七届三中全会提出，完善土地承包经营权权能，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；2013年党的十八届三中全会更是明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民承包经营权抵押、担保权能，这是在党的全会决议中首次表态农民承包经营权抵押问题。同时，在理论界一直存在着赋予农户承包土地抵押权的强烈呼声，在实践中一些地方还开展了农地承包经营权抵押贷款的探索，并取得了一些积极的经验。本文从农业经营主体的视角，立足于各地的探索实践，分析农地承包经营权抵押的现实背景和主要障碍，提出促进农地承包经营权抵押的配套措施和政策建议。
一、相关研究综述
理论界关于土地承包经营权抵押，有两种截然不同的观点，存在反对和支持承包经营权抵押两种观点。
（一）反对土地承包经营权抵押的观点
持这派观点的学者，明确反对土地承包经营权抵押，理
由有以下几个方面。一是土地是农民安身立命的重要资源，是农民最重要的社会保障（中国物权法研究课题组，2003）。如果实行了土地承包经营权抵押，农民一旦不能按时还款，农民将丧失土地，那么中国农村将会出现无地的赤贫阶层，重现历史上的土地集中和两级分化，土地抵押将从经济问题演化为社会问题和政治问题。二是我国农村土地是集体经济组织成员共同拥有的，农户承包土地具有团体内部分配的特征，承包农户是以集体经济组织成员为边界的。这种土地经营方式是与农村社会治理紧密结合在一起的，有利于保持农村社会构成的稳定性，防止因为产权的改变而引起的农村人口结构的改变。而实行土地承包经营权抵押，将有可能使农村土地承包经营权转移到非集体经济组织成员中，这就改变了集体经济的本质属性，也给农村社会治理带来不利影响（王卫国，1997）。三是土地流转市场发育滞后，真正按市场规则对土地流转运作的并不多（中国人民银行三明市支行，2007），缺乏有公信力的土地价值评估机构，在金融机构抵押的土地承包经营权处置困难，农户和金融机构都没有积极性，土地承包经营权抵押在实践中操作性差。
（二）支持土地承包经营权抵押的观点
持这一观点的学者，一般以西方产权理论为分析基础，认为农户承包土地抵押权是土地的一项基本权能，赋予农户土地抵押权，有助于实现农地从资源到资产的转变，拓宽金
融资本投入农业的渠道，从而破解农业发展中的资金瓶颈问题，进而实现农地资源的优化配置，促进农业规模经营的发展和新型经营主体的培育（刘娟，2008）。此外，还有学者从建设社会主义市场经济的背景出发，认为土地承包经营权不能抵押的法律规定，既不符合土地承包经营权的物权性质，也不适应发展农村要素市场的方向，认为这一法律规定是落伍和僵硬的（李长健、徐丽峰，2009）。还有学者将农地承包经营权抵押作为流转的一种方式（卞文林，2004），并乐观预言，随着土地承包经营权流转制度的不断完善，农地承包经营权抵押将被法律所认可。
（三）观点述评
针对反对土地承包经营权抵押的观点，本文认为，农民的保障从根本上要由国家社会保障体系来实现，而不能依托于土地，这无异于把农民锁定在土地上，这不符合工业化、城镇化的大趋势；对于农村人口结构变化带来的社会管理问题和土地抵押的金融机制设计问题，要看到社会发展的大势所趋和实践中的制度创新，而不应杞人忧天。针对支持土地承包经营权抵押，本文也认同要给予农地承包经营权抵押权能，但要在一个前提下来进行，那就是“农村土地集体所有”以及“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的政策导向，忽略这一点，脱离中国国情，进行完全理想化的制度设计，无异于空中楼阁。
基于以上分析，本文认为，对承包经营权抵押问题，要在内涵上进行创新，即将承包经营权分离为承包权和经营权，承包经营权抵押实质上抵押的是农地经营权，承包权仍然是由原承包农户占有，抵押标的就变为具有一定经营年限和预期收益的农地经营权。这样，农地的所有权由集体占有；承包权由集体经济组织成员占有，表现为“成员权”；而经营权从承包经营权中分离出来，表现为一种预期收益，可以流转和抵押，从而避免农户永久失去土地的风险。本文以下关于“土地承包经营权抵押”的表述与“土地经营权抵押”是同一含义。
二、各类经营主体视角下的承包经营权抵押
随着农业经营体制机制的不断创新，新型农业经营主体不断演进，目前的农业经营主体主要有承包农户、专业大户和家庭农场、农民专业合作社、农村土地股份合作社、农业企业等。分析农地承包经营权抵押问题，应分别针对对这些主体的经营特征来进行。
（一）承包农户与农地承包经营权抵押
承包农户是双层经营体制中“分”的层次，法律上属于自然人。据农业部统计，到2011年底，全国承包集体耕地的农户有2.3亿户，占农户总数的87%。承包农户经营的根本特征是承包权和经营权合一，即农户在自家承包的集体土地上从事农业生产经营活动。由于承包权和经营权合一，承
