财税分权与中央地方权力分配

财税分权与中央地方权力分配
提要：本文将着眼于中国古代的财税制度和当代的分税权的划分，引发税权划分这一重要的制度建设与政治权力的关系，并揭发当代分权方面存在的问题，最后得到简短的启示借鉴。

关键词：税权、政权、划分、中央、地方
财政是国家政权能够存在的必要条件，税收是维持国家机器正常运转的润滑剂。

我国古代最初的赋税收入是夏朝的“贡”，包括诸侯的贡纳与农业税收，“夏后氏五十而贡”。

我国以农为本，在相当长的时期内，田赋始终是古代国家政权最重要的收入，被视为“正供”，其他收入不过是辅助性的。

唐宋以后，随着商品经济的发展，工商税的收入日渐增加，到封建社会末期，盐税、关税、商税等更是后来居上，成为国家财政不可缺的重要支柱。

在漫长的历史长河之中，税收的形态发生了多次变化。

（一），中国古代税权的沿革
1，郡县制的建立是税权的分配历史分界点
在中国，周朝建立后将国土分封给诸侯、功臣和殷商的旧贵族，各国虽然政治经济上都是独立的，语言文字不相同，度量衡与货币也各异，但是它们都必须向周室按时纳贡。

但是，它们作为采邑领主与周室属封臣关系，周室只是诸多政治实体的联盟领袖。

领主“他们与国王之间并无效忠关系，国王也不能向领主土地上的人民摊派徭赋。

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"贡"法出现于原始社会末期。

夏朝的"贡"主要有两种，一是直接或间接统治区内的诸侯、方国或部落之贡，一是公社农民或其他类型农民的"五十而贡"，前者属于赋税或捐税，后者具有租、税合一的性质。

商朝仍沿袭夏的贡制。

伊尹受命所作的《四方献令》中规定："诸侯来献，或无牛马所生，而献远乡之物"。

受封诸侯要定期或不定期向商王朝贡纳当地的土特产品。

西周的贡法，是各国诸侯和平民，定期向周天子献纳物品的制度。

贡纳是各诸侯应尽的义务。

那么，由此可见，税赋得分权关系在封建社会时期还没有严格意义上形成。

“中国税权集与分以郡县制的建立为滥觞，即始自第一个中央集权郡县制国家——秦。

”2秦朝建立统一中国并设立了完备的官僚机构，设立治栗内史，负责管理赋税制度。

在财政
方面，周代是封建领主的分封割据，秦汉则是统一的中央集权型的财政体制，初步形成了比较完善的封建赋税体系。

中央统一决定财政制度的建立，法令的颁行，赋税征税减免。

同时，又强化了户籍管理制度，使农民的土地和徭役结合起来。

由此可见，与中央高度集权的政治体制相对应，赋税财政制度的决策也同归中央即“天下之事大小皆决于上。

2,唐朝被迫的两税法
安史之乱之后，各地方有权势者纷纷不允许将取得的土地所有权力交由中央政府分配，原始的均田制已经无法适应经济发展的需要，中央集权的物质基础发生的根本的动摇。

唐朝统治者不得不实行两税法，该法取消了原来租庸调法按人丁为依据征收赋役的作法，改为以户为单位，按土地、财产多少分别征收地税和户税两项。

其具体内容包括：1、"量出以制入"，统计国家各项财政开支总数，据此确定应收赋税总额，再分摊各地民户进行征收。

"凡百役之费，一钱之敛，先度七数赋于人，量出以制入"。

2、不论主户、客户，一律编入现住地
1何怀宏：《选举社会及其终结》，北京三联书店1998年版，第17页。

2靳东升：《依法治税：中央与地方税权关系研究》，2005年05月第1版，第260页。

户籍，根据资产多少确定户等并纳税。

"户无主客，以见居为簿，人无丁中，以贫富为差。

不居处而行商者，在所郡县税三十之一，交所与居者均，使无饶利。

"3、税额按资产及田亩数确定，每年分夏秋两季征收，过去的租庸调及一切原杂税一律废除，"居人之税，秋夏两征之，俗有不便者已久。

其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式。

其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而增征之。

夏税无过六月，秋税无过十一月。

"；4、户税按户等纳钱。

地税按占田多少纳粟。

两税法按土地及财产征税的作法，有利于税收的均衡负担，是符合当时实际的措施。

执行的结果是朝廷的税收有明显增加，对稳定唐王朝的统治起了一定的作用。

这种承认既有土地关系的对于赋税制度的改进革新了处置地方政府财权的方式，是对历代宗朝削弱方镇财权的政策的承继和总结；两税法改革包含着重建中央与地方分割赋税权益的新方式的现实意义。

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3, 明代一条鞭法的失败
明代中央政权试图以“数目字管理”的方式强化中央集权。

这表现在张居正的“一条鞭法”，但是一条鞭法却以失败告终。

明中叶以后，由于赋税沉重，百姓逃亡严重，原有的赋税制度日渐失效，严重影响财政收入。

为此，自嘉靖十年起，推行"一条鞭法"的赋役改革，将各种赋役尽可能归并为几项货币税，以征收货币代替征收实物和征发差役。

其主要内容是以土地为主要征税对象，以征收白银代替实物的征收；以县为单位统计差役、杂役所需人力、物力的总额，平摊到全县土地税中，作为土地税一起征收白银；另外将各种"均徭"改为按人丁数征收白银，称为"丁银"，由官府自行征收解运代替原来的"民收民解"。

但是一条鞭法却因为“翻案”的原因没有实行成功，但是中央希望通过赋税对地方进行控制的意愿却被反映的淋漓尽致。

4, 清代摊丁入地加强了中央对地方税收的控制
清朝建立初期的时候康熙就做出“滋生人丁永不加赋”的决定，雍正两年起，开始实行“摊丁入地”政策。

那么，国家征收农业赋税时的唯一标准就是田亩的数量和等级，这个措施的实施，使征税的程序简化也有利于税收收入的稳定和中央对税收控制的加强。

（二），财税权与政权的关系
由以上历史税权沿革的发展中我们不难看出税权与政权之间的辩证统一关系。

税权是政权的重要组成部分，税权的集中于分配与政权的集中与分配相适应，政权决定税权，税权又反过来作用于政权。

税收体制是支持国家正常运转的官僚体制的必须，国家借助财政日益扩大其管辖权，“在中国的传统时期，国家机构主要是通过它所确立的各种不同的赋税制度，来影响社会经济。

”4
中央权力与地方权力的关系是随着皇权与官僚权力的博弈而变化的。

在韦伯(M.Weber)看来官僚可以看作是皇帝的家臣集团，他们之间靠着效忠情感来维系。

官僚只不过是被赠与国王的一部分土地和人民而分散于全国。

家臣集团只不过是中央派出的官员来治理地方，尽管该地区人民缴纳的一部分租赁会变成家臣的收入，但因为是中央摊派的徭赋，因此没有世袭一说仍然全属于君主。

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（三），中央与地方税收权力的划分
中央与地方财税权力的划分是中央与地方关系的基础。

宪法和法律对中央与地方权力的3陈明光：《20世纪唐代两税法研究评述》，载《中国史研究动态》2000年第10期。

4包伟民：《宋代地方财政史研究》，上海古籍出版社2001版，第3页。

5《文明的历史脚步》韦伯文集／(德)韦伯(M.Weber)著；黄宪起,张晓琳译／中文
分配在多大程度上能够实现，实际上依赖于给予的各自的财力，它是权力的真正基础。

1，税收权力划分的步骤
国家的财产分配主要通过以下几个步骤实现：首先，确立中央与地方关系的原则。

其次，明确事权。

在既定原则的前提下，明确中央和地方权限划分。

再次，分税制。

根据双方的事权划分，在国家总体所征税种的基础上进行分税，作为各级政府的财政来源。

最后，实行转移支付制度，由中央补足地方政府入不敷出的部分。

转移支付制度又称为补助金制度，是中央政府支出的一部分，是上级政府为满足下级政府完成其本级事务和中央政府支出的一部分，是上级政府为满足下级政府完成其基本级事务和中央移交事权职责而让与和下拨的一部分财政收入。

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2,中国税收权力划分的起源与发展
封建中国一直是单一制的集权国家，地方政府只是中央政府的“派出所”。

因此，中央与地方国家机构的职权，中央与地方的财政税权，从来没有清晰地划分过。

民国时期，1913年春，北京政府财政部设国税厅总筹备处和各省国税厅筹备处，主管国家经费及税款事项，而地方的经费及税款事项则由各省财政司主办，并对国家与地方的财政收支，以“草案”形式进行了划分。

但是由于后来袁世凯称帝，实行集中财政税权。

然后伴随袁世凯权力的衰落，中央对地方更无法驾驭。

因此，从1913年至1928年，国家与地方税源的划分是屡遭争议的。

1927年，南京政府成立，7月颁布国家与地方收支标准案。

1928年，南京政府召开第一次全国财政会议，对该案进行修订后，正式确定了中央与地方财政收支的划分。

因此，中国的税权划分和“分税制”起源于1928年。

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1935年，南京政府颁布《财政收支系统划方法》。

明确规定实行中央、省、县三级财政制度，并以充实县财政财力为特色。

纵观新中国成立后50多年的历史，中国地方税权与中央税权的划分以1994年的分税制财政管理体制改革为标志，明显地分为两个阶段：
其一是在1994年以前传统的计划经济体制下，中国先后实行统收统支和财政包干体制，此一时期虽然也有中央税和地方税的划分，但除明确少数税种为地方税外，其余均为中央税。

而且，在全国范围内开征的税种中，总的情况都是由中央立法，税收工作完全或基本上由中央统一管理，只是在不同时期，曾把一些较小税种的管理权和使用权下放给地方。

这种中央高度集中税权、地方税权极其薄弱（税种极少、收入规模很小）的状况，一直持续了40多年。

但由于国家在此一时期主要实施的是高度集权的计划经济，且国家税收收入在整体财政收入中的比重很小，故其对地方政府施政的负面影响并不十分明显。

其二是从1994年开始至今，中国适应建设社会主义市场经济体制的现实需要，对国家财政管理体制进行了重大改革。

其最根本的内容，就是依据1993年12月25日国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

其后，1995年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》第8条明确规定“国家实行中央和地方分税制”，从法律的高度肯定和确立了中国分税制的财政管理体制。

2001年12月31日，国务院下发《所得税收入分享改革方案》，就中国个人所得税和企业所得税的分享范围、比例、征管、分配使用等进行了新的调整。

2002年12月26日国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，就省以下各级政府的事权范围和财政支出责任、省以下各级政府财
6许善达：《中国税权研究》2003年09月第1版，256页
7杨文利：《中国税权划分问题研究》2001年09月第1版46页。

政收入的划分、省以下财政转移支付制度的规范等作出了原则性规定。

这些法律和规范的出台，使中国地方税体系建设进入了新的历史时期，地方税权也随之发生了一系列的变化。

（四）当代税权划分反映出中央地方权力分配的问题
近12年来，尽管经过分税制体制改革，中国已经初步奠定地方税体系的基础，地方政府也获得了一定的税权，但从建立规范的分税分级的财政管理体制的要求来看，中国有关地方税权划分方面仍然存在诸多问题，表现在：
1．有关中央与地方税权的划分不科学、不规范，立法层次低，主观随意性大，国家财力尤其是地方财力缺乏稳定性的法律保障机制。

2．税权高度集中的坚冰尚未完全打破，远远不能适应分税制财政体制要求向地方适度分权的需要。

在传统的高度集权的财政体制下，国家财政统收统支，中央与地方的税收分配关系是国家统一收税，然后将税款在上下级政府之间进行分割，不涉及或很少涉及中央与地方的税权分配。

而分税制财政体制，不仅要求在中央与地方之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责（任）、权(限)、利（益）的有机统一，是分税制财政体制处理中央与地方财政税收关系的必然要求。

但从中国分税制新体制10多年的运行实践看，中国虽然从形式上看对中央税、地方税及共享税进行了比较明确的划分，地方税的征管权也基本上划分到了地方（省）一级，但从实质来看税权高度集中于中央的状况仍未打破。

这种过度集中的税权管理模式，很难符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权和财权的统一，也不利于地方政府利用税收调控地方经济的健康发展，相反，在很大程度上刺激了地方政府和中央的博弈行为，税法、税政在地方上很难严格、规范的执行。

（五），启示借鉴8
1．税权划分应努力做到规范性和科学性相结合。

税权划分的形式、结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整，从而使税权划分的法制化和弹性化实现有机的结合。

2．税权划分应努力做到中央税权的主导性与适度赋予地方税权相结合。

虽然各国从自身国情出发选择的税权划分模式存在较大差异，但都无例外地、不同程度地赋予地方一定的税权。

而且无论强调税权集中，还是强调税权分散的国家，大致上都将中央税权置于地方税权之上，在有关税种分配、税收征管和税收立法各方面，使地方税权受到中央税权的制衡或控制，从而确保中央政府的宏观调控能力。

在现代社会，赋税不但是维持公共权力的经济基础，对于经济发展也起着重要的杠杆作用。

政府通过对税种和税率的调整，可以有效地控制或鼓励某一经济行为或其他行为。

中国古代赋税制度的作用与此类似，比如减免田赋，加重商税，以减轻农民负担，鼓励和发展农业生产，以达到其重农抑商的目的；严格控制盐、铁和茶税，以增加财政收入；多次进行大幅度的税制改革，以适应变化了的社会和经济情势等等。

这些都值得我们认真研究并借鉴。

古代的赋税制度体现了中央与地方权力的博弈，而现代的分税制度也势必要在中央地方之间做好权衡。

8朱大旗：《“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究》。