浅议土地整治主要难题的解决方法
作者：王绍艳
来源：《农村经济与科技》2017年第09期
[摘要]针对我国土地整治面临的产权调整难、涉农资金整合难、土地整治强度不高等难题，提出了村庄整治与田间整治相结合，高效利用涉农资金、着重解决产权调整难题，与相关规划加强衔接的对策建议。
[关键词]土地整治；涉农资金；建议
[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A
1 引言
为规范土地开发整理项目管理，保障土地开发整理项目质量，发挥土地开发整理资金效益，国家和各省市先后出台了一系列的工程建设标准，对项目立项、设计和预算编制、项目实施、权属管理、资金管理和项目验收等环节的要求均进行了明确规定，并规定了各国土部门在土地整理事务中的具体职能。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。长期以来，在增加耕地有效面积，提升农业生产力，优化土地结构，保障生态环境等方面发挥着积极作用。
随着我国经济社会的发展，各地区耕地资源保护、新农村建设和农业发展现代化均面临着一些新形势和新问题。如何在耕地后备资源极为有限、土地权属调整问题错综复杂、各项涉农资金投入分散的背景下，保证耕地的质量和数量，提高农业发展水平，确保新农村建设的资金，保障农业和农村未来发展所需的土地资源空间，提高整治工程的综合效益，是很多地区亟需通过土地整治解决的现实问题。
2 各地解决主要土地整治难题的先进经验
2.1 农地产权调整的经验做法
20世纪80年代以后，我国的农村土地产权制度一直在土地集体所有与家庭土地承包经营权两权分离的制度框架内寻求创新。改革的基本思路是，强化农用地流转，弱化土地集体所有制，即在保持农用地承包权的基础上，逐步完善土地经营权，对其进行“准所有权化改造”。过去20多年，我国坚持不断探索农地产权如何统一及再分配，以及土地承包经营权流转问题。
2.1.1 广西龙州县自发“结对并地”模式。自2006年起，龙州县开展土地整治模式探索，龙州县上龙乡以村或屯为整治单位，以田块连片为整治基础，相邻的村和屯把小块土地并成大块后，再依据各户原土地面积重新分配。农民自发结对进行土地互换进而“小块并大块”，避免了权属调整纠纷，同时为农村土地承包经营权流转、实现土地规模经营奠定了基础。
2.1.2 “大社区，大产业”的河南滑县锦和新城模式。为了获得建设用地，缓解工业发展的用地矛盾，锦和新城的建设采用了先流转土地再拆旧建新的模式，通过多渠道筹集资金，一次性补偿和动态性补偿相结合的方式实现了农民就业和农村环境提升。
2.1.3 多种流转渠道的上海模式。上海以“农民一点通”、“交互电视”为界面，构建涉地信息综合监管服务平台。通过“农村土地承包经营信息管理”模块，实现了市、区、镇、村四级联网，可对土地承包、流转、纠纷案件进行查询，实现了承包合同、流转合同、经营权登记变更发证、纠纷调解仲裁等业务的网上办理、监控跟踪。触手可得的信息服务，规范土地流转、促进了规模经营、方便了登记发证，对维护农民土地权益、农业增效、农民增收发挥了重要作用。
2.2 涉农资金整合的经验做法
“三农”问题关系到社会稳定、国富民安。近年来，国家不断加大对“三农”的财政投入，基于传统财政支农资金体制问题，财政支农资金呈“网状、块状”管理和“分散”使用的现状，面对涉农资金使用、管理现状存在的问题，各地纷纷探索涉农资金整合的长效机制，并取得成效，典型的做法有：
（1）广西—创新支农资金筹资手段。建立财政激励机制，采用民办公助、以奖代补、先建后补、奖补结合、以物代资、贴息、担保、保险等财政手段，引导和鼓励加大农村建设，增加对农业农村财政资金的投入。
（2）黑龙江—创新涉农资金整合模式。经国务院批准，自2013年起，黑龙江对开展了“两大平原”（松嫩、三江）现代农业综合改革试验区涉农资金整合工作，整合类别主要分为农村社会发展、扶贫开发、农业生产发展三大类。整合的方式是简化管理部门设置，指定直接责任部门督办，就有关“三农”问题的核心与重点问题进行资金的安排使用。
（3）宁夏—创新土地整治模式。宁夏回族自治区彭阳县把小流域综合治理与中低产田改造结合进行，探索出流域生态农业综合治理的路子，创立了实施山区农业综合开发的新模式。将农业、水利、林业作为一个系统进行综合治理，即促进地方优势产业发展，又提高农业综合生产能力。
2.3 提高土地整治强度的经验做法
我国的土地整治正处于转型发展阶段，基于我国发展的国情，在接下来的发展中，应把提高生活环境品质和农地生产质量的景观生态保护型土地整治作为发展目标。目前我国在耕地数量不断降低的同时，还面临着耕地质量不断下降的问题，故当前阶段我国采用了耕地质量和数量并重的土地保护模式。随着生态文明建设步伐的推进，近年来，我国的土地整治正从原有的以耕地为核心的传统整治观念，向以农民为核心，以田、村为重点，以水、路、林为配套的综
合整治新观念转变，同时推进“新农村建设”和“发展现代农业”两项举措，把土地整治与城乡建设统筹发展，有效提高了土地整治的深度和广度，主要经验做法有：
2.3.1 上海大都市特色的农村土地整治模式。上海以发展“都市型现代农业”为导向，建设“设施粮田”和“设施菜田；以建设“江南水乡、田园风光”为意象，大力推进基本农田保护区内村庄改造；以凸显“生态功能、服务功能”为支撑，合理配置和利用农用地资源；以强化“科技装备、新型组织”为支点，大幅提高土地资源利用效率、多渠道增加农民收入；以“农民一点通”、“交互电视”为界面，构建涉地信息综合监管服务平台，提高信息服务效率和水平。通过土地综合整治实现了合理配置和利用农用地资源、大幅提高土地资源利用效率、多渠道增加农民收入等社会综合实效，在助推工业化、城市化、农业现代化三化同步健康发展方面发挥了很重要的作用，形成了具有大都市特色的农村土地整治模式，促进了社会主义新农村发展。
2.3.2 浙江嘉兴“两分两换”模式。浙江省嘉兴市采用“两分两换”为土地整治模式，以城乡统筹发展为战略目标，生化转变生产方式和生活方式，以土地承包经营权换保障房，以宅基地换货币、房屋、安置点为切入点，推进农村土地制度改革与就业、社保、户籍、居民管理、涉农体制、村镇建设、农村金融、公共服务和规划统筹等质检的联动。通过该模式的实施，基本达到了预计的成效。
综上可知，各地在农地产权调整、新增耕地补充、涉农资金整合等方面均有一些较好的经验和做法。但这些有益探索客观上也存在一些不足，主要表现为各地方资源禀赋、经济社会发展需求等方面客观上存在一定差异；此外，各地方的以往探索均侧重于重点解决土地整治中面临的单个或若干问题，而对从土地整治全局的角度，即以土地整治为平台，在解决农地权属调整难、涉农资金利用效率低等难题的前提下，提高农业生产能力，探索现代化的农业生产经营新模式，从而实现新增耕地，提高整个土地整治工程综合效益等方面缺乏全局性的深入探讨。
3 关于解决土地整治现实难题的建议
3.1 村庄整治与田间整治相结合
整村统筹整治模式是村庄整治与田间整治相结合的综合土地整治。“山水林田湖是一个生命共同体”，现代化的土地整治项目应是整体推进山、水、林、田、湖、村、路的综合整治，要有利于协调推进农业现代化与新型城镇化，有利于推进农业供给侧结构性改革，要以农业增效、农民增收、农村增绿、科技创新为引领，以提高农业综合效益和竞争力为目标，紧密衔接社会主义新农村建设和农村全面小康建设。
3.2 实现涉农资金的高效利用
国土、水利、农业、林业等各个部门均对农业有资金投入，但是各项资金均处于相对独立的零散状态，投入的过程中也未能建立起相互间的有机联系，从而导致各部门投入资金利用效率低，甚至引发重复建设问题，综合效益低，浪费支农资金。整村统筹模式要求通过涉农资金
