第九章广告行政管理

2005年以来，国家工商总局制定和修改完善了 《广告管理条例实施细则》、《医疗广告管理 办法》、《药品广告审查发布标准》、《医疗 器械广告审查发布标准》等14个部门规章，联 合或单独发布有关整顿规范广告市场秩序的规 范性文件87件，建立了《违法广告公告制度》、 《食品广告监管制度》等8项广告监管制度。
部分地区的一些改进
一、创新监测技术将更多新媒体纳入监测
2006年起，上海市工商局不断创新监测技 术，陆续将分众传媒楼宇视屏媒体、东方明 珠移动电视媒体、上海热线等互联网媒体和 IPTV 交互式网络电视媒体共13个新媒体纳 入制度化监测范围，目前新媒体数及其广告 数已分别占到监测总量的21％和10％
《办法》规定，食品广告的内容应当真实合法， 不得含有虚假或者夸大的内容，不得涉及疾病 预防、治疗功能。食品广告中不得含有食品安 全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、 食品行业协会、消费者协会向消费者推荐食品 的内容，否则依法对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职的 处分。
3、法规架构不尽合理
《广告法》将违法广告处罚权授予工商行政管理部 门，但同时并行的一些条例、规章又将广告的部分 监督管理权授予了其他行政管理部门。比如药品广 告的监测属于药品监督部门、户外广告的管理属于 城管部门等，同时监管权限、范围、责任等方面规 定得不够明确具体。
4、管理机构、审查机构权责不清
广电总局社会管理司副司长任谦表示，虽然一 些医药广告有批文，但实际播出内容是被篡改 过的；目前广播的健康座谈节目和电视台的医 药短片广告中，很多都是利用患者的名义和形 象作证明，这都涉嫌违反《广告法》。
三 中国广告管理概况
我国广告管理系统主要由广告行政管理、广告 行业自律和广告社会监督三个子系统构成。
1987年10月，国务院颁布了《广告管理条 例》，随后又颁布了《广告管理条例施行细 则》。此外，国家工商行政管理局还单独或会 同国务院有关部门先后制定了十几个单项广告 法规。随着一项项法规的出台，广告活动无章 可循、无法可依、缺乏管理的混乱局面结束了， 广告市场管理也从分散式过渡到了全国统一管 理。
我国目前的管理模式：
“政府重视、工商牵头、部门联动、行业自律、 社会监督相结合”
我国广告管理现状
我国广告管理存在的问题
＊广告管理的法规问题
我国的广告管理法规体系在建设上还不是很完善， 不仅存在一定的法律漏洞，而且相关的法规内容 也比较滞后。
《广告法》存在的问题与争议：
1、广告的定义问题
未明确广告监督管理机关和广告审查机关在广告法 律关系中的主体地位，由此造成此两类机关在广告 法律关系中地位不明，权利义务不明等弊端。
我国《广告法》的制订背景
1979年广告业刚复苏时，广告经营单位分别隶 属于不同部门，出现了多头领导、各自为政的 局面，全国没有统一的规章可循。一些旧的地 方性广告法规不仅已经过时，而且多已荡然无 存。而新的广告法规又没有产生，以致广告业 处于一种缺乏管理、放任自流的无序发展状态， 一些虚假的或不利于社会精神文明建设的广告 乘虚而入。
＊行政命令效力式微
中国广告监管的行政法规和部门文件很多。单 就电视挂角广告来说，2003年广电总局发布的 《广播电视广告播放管理暂行办法》第22条明 确规定：电视播放企业或产品冠名的节目、栏 目时，企业或产品的标志不得大于台标，不得 遮盖正常节目的字幕。2004年，广电总局再次 强调这一点并要求各省自查自纠上报总局。 2005年广电总局又专门下发了《关于禁止播出 虚假违法广告和电视“挂角广告”、“游动字 幕”广告的通知》。可时至今日，各地仍有很 多电视频道被禁止的现象。
脑白金广告因低俗及涉嫌误导青少年
遭广电总局禁播
广电总局对虚假违法的医疗药品广告、电视游 动字幕广告、内容低俗的广告以及成人用品广 告加大了监管力度，力图控制住广播电视广告 的“歪风邪气”。
广电总局认为，日前“脑白金”广告词中的 “今年过节不收礼，收礼只收脑白金”和“黄 金搭档”的“送老师、送亲友、送领导”被认 为会误导下一代的社会价值观念。
《广告法》第2条“ ……本法所称广告，是指商品 经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和 形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所 提供的服务的商业广告。”
2、广告代理制问题
未明确规定强制实行“广告代理制”以及违反广告 代理制的处罚条文，对于广告主与传媒业者自行开 设广告代理公司的行为也未明文禁止。
《广告法》经过三年多的修改、论证，于1994 年5月正式报请国务院审议，进行新一轮论证、 修改。在这一年5月至10月27日的5个多月里， 社会各界对《广告法》的争论依旧激烈，其中 焦点主要集中在广告代理制和发布前审查、烟 草广告范围、从事广告经营资格的确认、界定 法律责任等方面。其间，全国人大法工委多次 听取各方面意见，形成修改稿后，从1994年 10月7日开始逐章、逐条进行论证，最后于10 月27日第八届全国人大常委会第十次会议表决 通过，1995年2月1日开始施行。
＊先进的广告发布手段与落后的广告监管 方式
不少地方的广告监测还停留在相对原始的阶段。 广告监管主要就是翻阅报纸。多数以平面媒体 为主。广播、电视的广告一闪即逝，违法事实 的取证存在困难。
近几年，全国很多地方都在加强广告监测的信 息化建设。上海、北京、浙江、深圳等地已经 建成了比较先进的广告监测系统并取得了不错 的成效。但是，目前广告监管技术的研发和建 设仍然跟不上飞速发展的广告发布手段。楼宇 广告，巴士、出租汽车、飞机和火车等交通工 具上的移动媒体广告，互联网广告、手机广告 等都在也在快速发展。
最近正在研发的互联网广告巡查系统将在对上 海所有IP 地址段网站广告巡查的基础上，通过 与上海企业数据库的自动比对和工信部ICP 注 册（备案）信息的自动比对，使得互联网广告 监测更有针对性。
二、依托现代信息手段快速告知和处置违法广告
另一方面，广告监管主要针对广告主而很少去 触动新闻媒体。事实上，在违法广告活动的链 条上，媒体不仅是形成犯罪事实的重要一环， 也是获利丰厚的受益者。媒体的广告经营额占 到一省2/3的比例。
湖北省工商局：强化新闻媒体责任
一、实行总编辑（频道Baidu Nhomakorabea监）广告把关责任制。
规定媒体总编辑（频道总监或分管新闻宣传 的副总编辑） 对广告内容负责把关并签发 后，方可刊播。
2004年，在国家工商总局的主持下，《广告法》 修订工作正式启动。国家工商总局领导高度重 视此项工作，有关部门广泛调查研究，采取各 种形式征求社会各界对《广告法》的修订意见。 在梳理社会各界意见和建议，总结我国《广告 法》立法和执法实践经验，借鉴国外经验的基 础上，国家工商总局数易其稿，形成了《广告 法（修订送审稿）》。2010年，《广告法（修 订送审稿）》按期上报国务院法制办。
三、实行广告违法媒体及相关负责人责任 追究制。
对发布虚假违法低俗广告的媒体，首先由宣传、 工商、新闻出版、广电等部门约请媒体主要负 责人谈话警示；三次约谈后继续刊播虚假违法 广告的，给予通报批评；通报批评后仍不改正 的，下发警告通知书，由行业主管部门给予经 济处罚；一年内被下发警告通知书3次或出现 重大错误的，年度核验时予以缓验或不予通过 核验，上报国家行业主管机关予以停业整顿。
《广告法（修订送审稿）》，对原有法律体系 进行了多项重大调整，未成年人保护、广告代 言人法律责任、互联网等新媒体广告规则等方 面进行了修订完善。
＊执法手段太弱
对涉嫌违法广告，广告监管机关要经过立案调 查，再作出责令停止发布、罚款等行政处罚。 广告监管机关没有采取查封、扣押等行政强制 措施的职权，执法十分困难。
规范的市场秩序有力促进了行业的发展，自 1981年至1991年，我国广告经营额年增长 40%以上，1992年比1991年增长98%，1993 年又比上一年增长近100%。
虽然广告相关规章制度不断完善，但由于立法 层次低，导致广告市场监管仍困难重重。随着 市场竞争加剧，各类广告活动主体之间的矛盾 也开始显露，恶性竞争、虚假宣传等现象增多， 而监管部门也遭遇了监管处罚依据不足、执法 操作力度不够的困境。
9 家媒体发布违法广告受到行政告诫
暂停西安晚报社、燕赵晚报社药品、医疗、保 健食品广告发布业务15天，暂停金陵晚报社医 疗、保健食品广告发布业务15天。
新闻出版总署要求主管主办单位监督整改，追 究相关负责人和直接责任人的责任。
对拒不整改或整改没有效果的，在报刊年检中 予以缓验，并依法给予停业整顿，直至吊销报 刊出版许可证等处罚。
据统计，1988年，全国各级工商机关共查处虚 假广告1700余件。1991年，中国消费者协会 接到各种虚假广告投诉信达1.5万余封。
《广告法》于1991年年初酝酿并着手起草。初 稿形成后，征求了国务院有关部门、全国工商 系统广告监管人员的意见，并请法律界、广告 经营单位以及社会各界分别提出见解和看法， 同时参阅了美国、法国等国家对广告法的监管 及立法，先后修改达十次之多。
一方面是层出不穷的行政法规和命令，一方面 是居高不下的广告违法率。在这种僵持局面中， 政府部门的威信日渐式微。
＊高额的违法广告所得与无关痛痒的违法
广告处罚
2006年，北京新兴医院通过公布267名治愈者 病历电话、联系方式等以患者名义的形式发布 违法广告。北京市海淀区工商分局按相关广告 法规，只能以最高限额处以5000元的罚款。 2006年因虚假广告宣传被曝光的欧典地板，最 后被工商部门罚款740万元。但该地板仅2005 年的销售额就有1.2亿元。还有很多违法医疗、 药品广告致使消费者身心受到严重伤害甚至致 残的案件，行政处罚的额度与违法广告的收益 同样悬殊。
第九章 广告行政管理
一、 广告管理的职能
广告是商品经济的产物，具有与生俱来的逐 利性。
二、广告管理的职能
保障广告行业的良性运作和发展； 促进广告市场规范化运作； 防范与解决市场运作外部的问题。
明星代言食品 “吃”出问题将连带受罚
2009.8.11
国家工商总局昨天公布了《流通环节食品安全 监督管理办法》，明确规定：个人在虚假广告 中向消费者推荐食品，与食品生产经营者承担 连带责任。
广告行政管理主要由国家工商行政管理机构来执行和 实施，广告行政管理在广告管理系统中占据着主导性 地位。
广告行业自律是由广告从业者成立行业组织，制定行 业章程和行业规则，并以此为标准来进行自我约束、 自我限制、自我协调、自我管理，使广告活动符合国 家法律法规、职业规则和社会公德的要求。
广告社会监督是广大消费者通过消费者协会借助媒体 和法院等的作用来对广告进行监督、举报和投诉。
二、实行广告审查员责任追究制
规定：一年内因所编审广告被行政管理部门通 报批评一次者，由该媒体对其给予批评教育、 责令写出检查，并取消当年评先资格；被通报 批评两次者，当年不予晋升职务、职称。一年 内因所编审广告被行政管理部门下达违规警告 通知书一次者， 由该媒体对其缓聘、留用察看； 下达违规警告通知书两次或出现重大错误者， 由该媒体对其解聘，工商部门同时取消广告审 查员资格，省内其他媒体不予录用。
《办法》特别强调，社会团体或者其他组织、 个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费 者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者 承担连带责任。
《办法》明确指出，违法经营的食品货值金 额不足一万元的，处二千元以上五万元以下罚 款；货值金额一万元以上的，处货值金额五倍 以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。
1980年，国务院决定由工商行政管理部门统一 管理广告。1981年年初，工商行政管理总局成 立广告管理处，1982年改为广告司。
1982年2月2日，国务院通过《广告管理暂行 条例》，并于2月6日正式颁布，5月1日起正式 实施。同年6月工商行政管理总局颁布了《广 告管理暂行条例实施细则》。《广告管理暂行 条例》及其实施细则成为改革开放后第一部全 国性广告管理法规。