浅谈人民调解组织结构体系
【内容摘要】这篇论文围绕“人民调解组织结构体系”这个论点，首先从调解组织的效率研究出发，重点探索我国人民调解组织结构的优化整合途径和机制，从理论和实践的结合上论证了人民调解在化解各类矛盾纠纷中发挥着维护社会稳定、构建和谐社会的“第一道防线”的作用。其次阐明目前人民调解组织结构的现状及存在的弊端，从国内外调解工作的历史进程中存在的问题入手，采取了列举的方法论述了目前人民调解组织结构现状与构建社会主义和谐社会不适应的问题。最后，围绕在中国特色的社会主义初级阶段，如何改进人民调解组织结构，以适应构建社会主义和谐社会的需要，从法律法规建设、组织结构建设、工作机制建设提出了完善我国人民调解组织结构安排的思路和对策建议。【关键词】人民调解人民调解组织结构效率立法对策
人民调解制度是一项中国特色社会主义的法律制度。它是在依法设立的人民调解委员会主持下，有当事人自愿的基础上，以法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，通过说服教育、规劝疏导，促使当事人互相谅解，达成协议，从而消除纷争的群众性自治活动，也是一项重要的诉讼外纠纷解决机制。人民调解在调处、化解矛盾纠纷双方当事人之间的矛盾、充分体现了以人为本的矛盾纠纷化解理念，体现了构建社会主义和谐社会的根本要求，与“和谐社会”有着必然的联系，在构建社会主义和谐社会中有着不可替代的作用。掌握建设和谐社会与人民调解制度的辩证关系，并进一步完善创新调解法制制度，对于及时处理各种矛盾纠纷、减少各种社会不安定因素，息诉止访，促进稳定，构建和谐社会的构建很有必要。人民调解在构建社会主义和谐社会中有着越来越重要的作用。现从调解组织[1]的效率研究出发，重点探索我国人民调解组织结构的优化整合途径和机制。
一、人民调解组织的结构现状
从我国现行的法律制度现状来看，我国的调解机制[2]基本上可以划分为人民调解、专业调解两大类。人民调解是专指人民调解委员会主持下的调解。专业调解是指专业组织主持下的调解，如消费调解、医疗调解等。相应地，调解组织也就可以划分为人民调解组织、专业调解组织两大类。
人民调解组织是我国调解组织中的主要门类，在调处化解各类矛盾纠纷中起着不可替代的作用，被人们称为维护社会稳定、构建和谐社会的“第一道防线”。根据我国民事诉讼法以及国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》，人民调解委员会的性质是调解民间纠纷的群众性自治组织。目前，我国已建立了人民调解组织90多万个，拥有人民调解员近800万人[3]。据不完全统计，1999年至2007年底的8年间，全国人民调解员调解了各类民间纠纷4000多万件，调解成功率95%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近50万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀25万多件，制止群众性械斗和群体性上访80多万起，先后有万名人民调解员得到各级党委政府的表彰，有效地维护了社会稳定，保障和促进了社会主义市场经济的健康、可持续发展，为改革开放和和谐社会建设作出了积极的贡献[4]。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》以及《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，目前我国的人民调解委员会主要设立在下列部门或单位组织：（1）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会；（2）乡镇、街道；（3）企业事业单位；（4）行业性组织。其中第（1）项是传统的、基本的、狭义的人民调解组织，第（2）、（3）、（4）是广义的、拓延的人民调解组织。另外，近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：（1）个人调解工作室，如上海等地；（2）合作型调解工作室，如北京4名专家教授建立的合作型调解工作室；（3）乡镇、街道社会矛盾调解中心，如山东聊城等地。当前，随着社会矛盾出现的不断复杂化、多样化特征，我国一些地区还开展了多部门联合的调解活动，人民调解组织也呈现出一些新的特征：（1）警民联调（2）综司联调（3）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性调解领域消法进社区活动（4）人民法院与人民调解组织联合开展审前调解、联合调解等等。[5]
党的十七大重申了构建社会主义和谐社会，特别强调国家实行法治和社会实行自治同向发展。在新的历史条件下，就要求建立科学的、完善的多元化社会矛盾纠纷解决机制，作为构建社会主义和谐社会重要举措，努力实现人民调解与司法调解的良性互动，就必须形成制度化、科学化、规范化的诉调对接的运行机制，长效保障。
二、当前人民调解组织在结构安排上存在的主要弊端
人民调解制度适合中国情、具有中国特色的法律制度，人民调解是我国法律体系中基础性的关键环节之一，在依法治理尤其是基层依法治理中发挥着重要作用。人民调解是在人民调解委员会的主持下，在当事人自愿的基础上，以法律、
法规、规章、政策和社会公德为依据，通过说服教育、规劝疏导，促使当事人互相谅解，达成协议，从而化解矛盾、除纠纷的群众性自治活动，也是一项重要的诉讼外纠纷解决机制，被国际社会誉为“东方经验”。在人类历史上特别是在中国，人民调解是最古老的纠纷解决方式之一，由于受“和为贵”、无“诉讼”传统文化的影响，人民调解在我国的纠纷解决方式中一直扮演着重要角色，人民调解的优势日益明显，它有利于降低纠纷请求人的诉讼成本，速度快效率高缓解化解双方之间的矛盾、体现了以人为本的纠纷化解理念。长期来，人民调解制度在化解人民内部矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会中发挥了不可替代的作用。从中国法制史的角度来看，调解的真正兴起，应该是元末明初。当时在中国广大的乡村，乡绅长老开始利用自己独特的权威性在宗族调解族人之间的家庭、邻里等纠纷，这种方法一直流传到近代。抗日战争时期、解放战争时期，中国共产党肯定了调解的作用，在抗日根据地、革命根据地建立了“马锡武调解方式”，出台了晋察冀边区调解制度等人民调解法规，为革命的统一战线作出了重要贡献。1949年中华人民共和国成立后，特别是改革开放后，我国将人民调解纳入了民事诉讼法范畴并颁布了国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》等行政法规、行政规章，加强了人民调解委员会的制度建设，将人民调解组织建设纳入了法制化的轨道。新时期，中共中央办公厅、国务院办公厅又转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，提出了进一步拓宽人民调解工作领域，巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织的设想。2002年，我国还出台了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干规定》等司法解释，将人民调解工作与民事诉讼有效接轨，进一步提高了人民调解组织调解的权威性、合法性和有效性。特别是，党的十六届六中全会首次将人民调解写入了全会文献《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将全体人民的意志升华为全党的意志，极大地促进了人民调解工作的发展。
从一定角度来说，组织效率与组织的权威性成正相关。人民调解不仅是解决人民内部矛盾、维护社会稳定的“第一道防线”，也是构建社会主义和谐社会的“第一生力军”。提高人民调解效率的关键在于提高人民调解组织和人民调解员权威性。随着社会主义市场经济的发展和改革开放的不断推进，当今社会对人民调解的要求也不再是传统的“和事老”似的，主要利用个人在群众中的权威性的调解活动了，这是一种低效率的调解活动，而是以法律法规、公序良俗为依托，充分发挥人民调解组织的效能和效率，充分发挥组织的权威性的调解活动。目前，我国人民调解组织在结构安排上存在以下主要弊端：
（1）组织结构性质单一。根据我国现行法律制度的相关规定，人民调解组织的性质是群众性自治组织，群众对其信赖程度较低，调解的社会权威性不高，因而组织的整体效能和效率难以充分发挥。在茌平县温陈乡社会矛盾调解中心驻温陈出所工作室的警民联调工作实践中，我们发现因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁财物等治安案件占全部纠纷调解的70%以上，这些都是已经较为激化的矛盾纠纷，其调处稍有不慎、不及时，极其容易转化为群体性械斗或刑事案件，单靠公安机关难以从根本上解决，而人民调解组织的群众性组织的法律性质也抑制了它
