集体林权制度改革存在的问题及对策
叶青
按《福建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》要求，2003年我省部分县市先行启动集体林权制度改革，以后逐步推开，现已基本完成明晰产权、落实经营主体的改革和确权发证任务。同时，各县市区相继在护林联防协会、林业投融资体制、林业行政综合执法、林业服务中心建设等配套改革方面大胆创新，积累了一些经验，改革成效也逐渐显现。但是，集体林权制度改革是对林农林权利益的大调整，导致林权主体多元化，林业生产精细化，林业管理复杂化，而源于基层的本次改革还未得到法律、法规、体制、机制的及时改善配套的必要支持，出现了涉林矛盾纠纷增多、林木资源保护压力大、林地使用费征收难等系列问题，影响了林业和谐发展和生态文明建设，急待我们尽快加以解决。
一、主要问题
1、涉林矛盾纠纷增多。涉林矛盾纠纷是群众反映的热点难点问题，是造成林区不稳定的主要因素之一。引发涉林矛盾纠纷主要有以下几个方面：一是少数村干部法律意识淡薄，造成森林资源转让不规范，程序不合法。二是押金管护承包山场利润大，村民心理失衡，要求取消合同收回押金管护山场的呼声较高。三是林权证核发纰漏，留下权属争议隐患。由于林改时间比较仓促，个别林改工作小组成员和林业技术人员责任心不强，在宗地区划时不够认真，工作粗糙，造成四至不清、界线不明、证山不符等等，致使村民之间争林争地情况时有发生。四是自留山遗留问题较多，存在山证不符，有山无证，有证无山，自留山被占用或被村集体转让、收回造林等现象，诱发许多矛盾纠纷。五是林权改革分山到户，经营单位面积小型化而方式精细化，与林业生产地域条件多样化复杂化以及管理粗放化之间的矛盾凸现，从而引发林地和资源的纠纷。
2、“均山到户”与集约经营矛盾大。首先“均山到户”政策难落实。在开展集体林权制度改革前，林业经历了经营体制改革等数次改革，已有相当面积的集体山林向社会进行转让，再加上林改时许多村轻承包、重转让，将林木转让经营作为改革的主要形式，造成转让山场被少数大户购买，而多数村民由于缺乏资金，除了自留山以外，基本不拥有其它的林木、林地。集体林权制度改革的基本精神是“均山到户”，但是真正“均山到户”了，却无法集约经营，不能产生规模效应，影响林业生产能力的发挥。
3、林木资源保护压力重。由于“均山到户”比例有限，无山农户从原来“集体山场人人有份”的“有产者”变成与山场没有任何关系的“无产者”，当看到有山农户、承包大户从山场受益大，心理不平衡，直接对集体林权制度改革产生逆反情绪，主要表现在发生森林火灾故意不参加扑救，只要有机会就专程或顺路盗伐，业主开集材道一旦需临时征用土地、占用设施或经济作物时物主就漫天要价，导致森林防火救灾力量不足、盗伐滥伐严重、业主采伐林木被逼支付不合理高额补偿费等系列问题。
4、林业生产科技推广难。无论是小户还是大户，分到山或是承包、收购山场，都抱着靠山、靠天、靠运“坐收山利”的思想，看不到科技推广使用带来的好处，管理粗放，不愿意投入，即使已很普及的常规技术也面临荒废境地。有些地方营林生产水平下降，育苗户不按技术规范程序育苗，造林户将不合格苗拿到山上造林，山场该抚育的没有抚育，该间伐的没有及时间伐。
5、林地使用费征收难。林改过程中，一些村未能很好地把握村集体林地有偿使用的原则，有的村承包合同未确定林地使用费；有的村林地使用费确定的标准较低；有的村新发包的山场林地使用费采取一次性收取方式，造成村集体未能从林地使用费上获得长期稳定的收入。林地使用费没有做到应收尽收，给村级组织正常运转带来困难。
6、林农组织化程度低。林改后产权到户，林权分散，经营单位变小，这给资源培育、林木采伐、森林保护、林业技术指导带来不利影响，也增加了经营成本。许多村至今未成立林农合作经济组织，仍是一家一户经营。
二、几点建议
林改后存在的系列问题，有主观因素，也有客观因素，但主观因素比例较大，更多是因为制度缺失、管理缺位、服务不到位造成。因此，要从机制、制度建设入手，继续深化集体林权制度改革，理顺责权利关系，规范职能管理，主动靠前服务，创新林业经营管理体制，促进林业产业和谐发展。
1、要尽快健全政策法规保障机制。一项新的改革成果没有政策法规保障，如一棵新植小树缺少必要的养份和管护手段，难以成长。目前，全省已全面完成集体林权制度主体改革，配套改革也有序跟进，但是本该同步修改完善的政策法规却严重滞后。目前，除《福建省林木林地权属争议处理条例》已于2008年5月15日修订，当年10月1日实施外，《国家林业部林木林地权属争议处理办法》、《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》等相关法规仍未按照林改后的实际
情况和现实需要进行修订完善，一些上个世纪的规定与林改后的具体管理相矛盾，林改后出现的林业生产新方式、新情况却找不到管理的政策法规根据，导致地方林业部门不敢作为，基层工作人员无所适从。解决这些问题，要按照与时俱进的要求，坚持破立结合，协调统一的原则，对政策、行规、机制、制度加以健全完善。为此，建议：一要尽快修订林业生产管理法规。国家和省林业主管部门要尽快研究出台适合于集体林权改革后林业管理的法规，尽快健全完善法规保障机制。集体林权改革后，林区呈现出了产权主体多元化，经营模式多样化的状况。林业管理的对象发生了改变，必然要求管理要随之而变。为适应这些变化，需要有适合于现有林业管理的法律法规、政策措施的出台。当前，最急切需要修订《国家林业部林木林地权属争议处理办法》、《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》两部规章，并将其上升为国务院法规，同时制定其实施细则。二要全面疏理林业规范性文件。尽管各地都在努力探索创新管理机制，但受旧的规章制度的约束，原有的林业管理机制、法律法规、政策措施已经与之不相适应。要以集体林权制度改革为契机，对建国后各个时期中央和地方制定出台的规范性文件进行全面疏理，结合各地实际进行调研考量，保留可行的，清除不实用的，修改不符合、不适应林改后林业生产经营管理的原有政策规定，破除政策性障碍，重新制定符合实际的，形成环环相扣、协调一致、运作顺畅的政策措施体系，指导管理林业生产发展。如对林农房前屋后、路边村头种植的零星木竹的砍伐、销售如何采取简易程序审批，做到少收费少限制，快砍快卖，及时解决农民手头紧等问题，要在政策规定上进行突破。
2、要尽快完善林权管理机制。林改后，林权主体多元化，林权关系复杂化，林权纠纷日益增多，林权管理任务繁重。目前，与之不相适应的，除上述政策法规缺位外，还包括林权管理机构、经费、人员身份等不确定、不规范，致使林权管理机制不完善，运行不顺畅，工作不规范，问题难解决，影响林区安定稳定。如《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》未修订，存在为数不少的错发、重发全国统一林权证问题，应如何处理不确定，林权发证部门难解决，林权调处部门又无法规依据解决。再如，林权管理机构方面，省市两级均设林权登记中心和林权争议调处办；有专项经费和专职人员，但直接负责大量林权管理、争议调处的县级部门，却存在机构矮化、人员身份“轻化”、经费支持弱化等问题，工作人员不仅要面对繁重任务，而且要顶住稍不注意被问责的压力和本身从事法规执行身份却被“轻化”的失落。因此，要从法规的修订、衔接和机构的合并、提
