9·11以后美国对外政策的“变”与“不变”

9·11以后美国对外政策的“变”与“不变”

旅游与历史文化学院

10历史文遗班徐浩（31）

摘要：2001年9月11日早晨，当两架民用航空飞机相继撞向美国纽约曼哈顿世贸中心双塔大楼时，多数美国人已经认识到这次撞机是恐怖主义袭击，而非事故性灾难。更重要的是，对美国人民、他们的政府以及政治体制来说，2001年9月11日是一个转折点。无论美国对外政策的转变有多大，一个不争的事实是，美国将把全世界带入他所策划的对外政策氛围中去。本文拟从冷战结束和9·11这两个具有转折性意义的事件开始，分析美国对外政策的转变，剖析美国政策的发展脉络。

关键词：美国；恐怖主义；对外政策；单边主义；先发制人；军事打击

在现代美国国家政治生活中，对外政策指的是政府要在世界上实现的目标以及实现它们的手段和战略。国家安全战略和外交是对外政策的两个重要方面①。

美国国家安全战略的首要目标是保护美国的独立和政治统一，它关注的是保卫美国不受现实和潜在的（真实或想象的）敌人的伤害，无论国内还是国外的。美国的国家安全政策以国防部、国务院和包括国家安全委员会（NSC）在内的其他一些联邦机构作出的决定为基础。每届政府的《国家安全战略报告》和四年出台一次的《四年防务评估报告》是外界窥视美国对外军事理论和战略意图的重要窗口，已经受到国际社会普遍重视。

美国的外交包括美国所有的对外关系，从日常的外交来往到国家的首脑峰会。是美国推行对外政策的一系列谈判技巧，旨在通过和平方式解决国家间的终端和冲突。

①《美国政府与政治》（第十四章对外政策）作者：【美】施密特谢利巴迪斯著出版社：北京大学出版社

基于现实的“变”

一、判定主要安全威胁，反恐成为首要的对外政策目标

冷战时期，以美俄为主导的两大阵营在世界范围内展开角逐，美国在世界有着明确的竞争对手，美国国家安全战略的制定也有着明确的目标指向。冷战结束后，美国突然失去了对手。但是，美俄之间的“冷战”阴影并未因“冷战”在形势上的结束而消失。相反，在双方领导人和国民的意识深层依然弥漫着冷战的记忆。在欧洲安全方面，原先在两极格局下一直被压抑着的各种矛盾却可能借机爆发。随之而来的是新的安全问题以及民族矛盾、宗教矛盾的日益凸显，恐怖主义的猖獗等等，这些依然是威胁美国的潜在安全问题。所以基于以上不确定的威胁，90年代克林顿政府（1993—2000）相继推出“参与与扩展战略”和“塑造—反应—准备”三位一体战略构想。总体上，美国是在摸索应对不确定威胁而制定具有多方向性的战略目标，是个塑造过程。

9·11事件发生后美国安全形势骤变，布什政府在2001年9月30日不得不对2000年的《四年防务评估报告》作了更新，将恐怖主义列为“首要威胁”。2002年9月20日美国政府又公布了新的《国家安全战略》报告，明确指出恐怖主义和大规模杀伤性武器是其所面临的最大和最现实的威胁，将打击恐怖主义和防止大规模毁灭性武器扩散到全世界作为美国国家安全战略的首要任务。这是美国在丧失全球性竞争对手所引起的短暂迷茫之后，其对外战略的主体性配置发生转变的重要标志。

一时间，恐怖主义成为美国国内乃至整个世界都在讨论的话题。很快，作为对9·11事件的报复，美国发动了阿富汗战争，拉开了全球反恐战争的序幕。美国也在全球范围内制造舆论，为其作为9·11事件受害者谋求国际社会的支持和合作。美国以恐怖主义的受害者自居，占据对恐怖主义作战的舆论高地，不断动用各种手段，应对传统安全威胁和非传统安全威胁叠加的政治现实。正如布什总统所说：“我们不能半途而废，如果我们现在停止——让恐怖主义完好无损，对恐怖主义不加遏制——我们的安全感就将是虚假和短暂的。”②布什总统又说：“……反恐战争只是刚刚开始，不过这场战争在阿富汗已经有了一个良好的开

②乔治·沃克·布什总统的国情咨文（美国国会2002年1月29日）

端”，“……美国有比控制威胁和遏制怨恨更伟大的目标。我们将为一个没有恐怖战争与和平的世界而奋斗。”③

二、对外政策行为方式侧重于单边主义

单边主义是表现于国际关系领域的一种对外政策行为方式。它是指一国在事关双边、多边或全球共同关心的问题时，仅从本国的价值判断和利益出发，毫不顾及他国的利益要求和国际社会的共同愿望，一意孤行，采取单方面的行动。

冷战结束以来，美国领导世界的欲望日益强烈。但无论是老布什的“世界新秩序战略”还是克林顿的“参与与扩展战略”，都是以美国主导下的“国际合作”为前提的。尽管他们也怀有单边主义偏好，但这并没有成为主流。然而，小布什上台后，美国的单边主义急剧膨胀，已经成为上届政府对外政策的一个标志性特征。如抛弃或否定前任政府曾经支持的《京都议定书》、《禁止核试验条约》和《禁止使用杀伤性地雷条约》，全力推动修改《反导条约》等等。

在反恐问题上，美国希望得到盟国的支持，但是即使没有盟国的支持，美国也会采取坚决地行动。正如拉姆斯菲尔德所言：“要由任务决定盟国，而不是盟国决定任务”。如果必要的话，即使没有盟国的支持美国也会采取单方面的行动。

④它向世界传达的一个明确信息就是——美国对自己的实力充满信心，有能力自己把握反恐斗争，甚至把反恐斗争扩大到其他领域，而不在乎别的国家对美国和反恐斗争如何想、如何做。美国在单边主义道路上越走越远，究其根本原因在于——当今世界主要大国中，几乎找不到能够全面挑战美国霸权主义的国家，而且在这些大国中也不存在结成反美联盟以挑战美国霸权的可能性。

三、新保守主义支配下的“先发制人”战略

保守主义在不同的语境，或者不同的历史阶段，拥有不同的含义，但他们的本质是相同的：保守乃坚持传统，反对激进变革。新保守主义是美国20世纪60年代以来出现的一种保守主义。他们的思想和传统保守主义不一样，反对自由主义的激进变革。新保守主义宣称：国际之间的利益具

③乔治·沃克·布什在美国西点军校的讲话（2002年6月1日）

④《瞬间的力量——“9·11”后的美国与世界》作者：郝雨凡等著出版：新华出版社2002年第37页