检察机关职务犯罪预防部门参与社会管理创新问题研究

作者简介： 李伟， 天津市河东区人民检察院助理检察员。
２０１ ０ 年 １１ 月（中）
程， 为社会和谐稳定、 经济快速发展提供保障。 二、 常态化的社会化大预防格局 职务犯罪是国家工作人员利用职务便利实施的贪污贿赂， 玩 忽职守， 徇私舞弊， 或者侵犯公民权利， 破坏国家对公务活动的管 理职能， 依照刑法规定应当受到刑罚处罚的犯罪行为。 由于职务 犯罪行为主体的特殊性， 它给社会公众造成的损失无法弥补， 对 国家形象的损害不可估量。 事实证明， 单纯的打击惩治已经不能有效杜绝职务犯罪， 只 有惩防并举、 标本兼治， 才是遏制职务犯罪的根本之策。预防职 务犯罪是一项长期、 复杂而庞大的系统工程， 它涉及政治、 经济、 社会及意识形态的各个领域。 要全面推进职务犯罪预防工作， 就 必须把它纳入党和国家反腐败斗争的总体格局中。在我国应坚 持走开放型的社会化预防职务犯罪之路， 就必须建立起 “党委统 一领导， 党政齐抓共管， 纪委组织协调， 部门各负其责， 依靠群众 的支持和参与， 坚决遏制腐败现象” 的社会化大预防的领导体制 和工作机制。 （一） 社会化大预防的含义和具体内容 所谓社会化大预防， 即由党委牵头， 纪检、 检察、 审计、 组织、 公安、 法院、 宣传等职能部门组成预防职务犯罪工作领导小组， 组 织、 协调有关各部门预防职务犯罪工作的开展。 这种工作模式符 合我国的国情， 并且发动面广， 影响大， 容易形成全社会预防的反 腐败格局。 社会化大预防是面向全社会的预防， 更应该广泛依靠人民群 众， 充分运用社会资源， 走开放型的预防职务犯罪之路。 首先， 检 察机关的专门预防职能活动与社会力量相结合， 积极推动、 促进、 帮助有关部门、 系统建立健全内部防范机制， 做好自身预防职务 犯罪工作。 其次， 建立检察机关和各责任主体互动结合的预防网 络。检察机关职务犯罪预防机构是预防职务犯罪网络的联系和 沟通的纽带， 有关单位参与这个网络， 实现信息的良性互动， 建立 健全内部管理监督机制。 其三， 提高公众对职务犯罪危害性的认 识， 鼓励公众参与。 通过法制宣传、 教育等形式， 提高全体公民的 法律意识， 在公众中形成预防职务犯罪的良好氛围。其四， 法律 监督与社会监督、 舆论监督相结合。充分利用新闻媒体， 形成舆 论压力， 达到弘扬正气， 遏制犯罪的目的。 其五， 联络专业人士参 与预防， 发挥他们的作用， 共同会诊机制制度和监督管理等方面 存在的漏洞， 提出距有针对性、 可操作性的职务犯罪预防对策。 （二） 社会化大预防的必要性 实践证明， 在职务犯罪预防工作中， 检察机关的专门预防具 有较大的依附性和局限性。这就在客观上要求必须将专门预防 的触角做进一步延伸， 构筑社会化大预防格局。 1． 社会化大预防是预防职务犯罪关口前移的需要。关口前 移也称案前预防， 是指对尚未发生但存在职务犯罪隐患的单位、 行业或系统预先采取防范措施， 防止职务犯罪发生。 它能防范于 未然， 避免给社会造成实际危害。 关口前移的预防方式更能体现 预防的目的和预防追求的社会价值。 2． 社会化大预防是预防职务犯罪工作标本兼治的需要。预 防职务犯罪必须 “打防并举， 标本兼治， 重在治本” 必须从源头上 ， 遏制职务犯罪的发生， 实现对职务犯罪 “惩治于既然， 防患于未 然” 。要实现职务犯罪预防标本兼治的目标， 就必须走社会化大 预防之路。 3． 社会化大预防是新形势下党风廉政建设的必然要求。我 国加入世界贸易组织以后，某些领域职务犯罪有上升趋势。因 此， 要深入研究新形势下职务犯罪的规律和特点， 探索从制度层 面预防职务犯罪的有效途径， 逐步减少职务犯罪发生的条件， 促
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检察机关职务犯罪预防部门参 与社会管理创新问题研究
李
摘
伟
要 社会管理创新， 是指在现有社会管理条件下， 运用现有的资源和经验， 依据政治、 经济和社会的发展态势， 尤其是
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依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范， 研究并运用新的社会管理理念、 知识、 技术、 方法和机制等， 对传 统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、 改进和改革， 建构新的社会管理机制和制度， 以实现社会管理新目标的活 动或者这些活动的过程。本文指出要推进社会管理创新， 就必须建立常态化的社会化大预防格局， 采取先进的职务犯罪预 防协会和重大工程建设项目职务犯罪风险评估预警机制等方式， 形成解决问题和创新发展的长效机制。 关键词 社会管理创新 中图分类号： D920.4 社会化大预防格局 职务犯罪预防协会 文献标识码： A 文章编号： 1009-0592(2010)11-192-02 理创新与社会管理是统一系统的两个方面。正确的社会管理理 念是社会管理创新的先导， 是确保社会管理创新实效性和持续性 的重要基础。以新的管理思想、 观念的产生为肇始， 新的社会管 理方法、机制和制度得以运用转化。社会管理是复杂的系统工 程， 而社会管理创新过程更为复杂， 其作用也往往难以判定， 短期 效益不明显， 又因为涉及管理范围和管理对象的利益调整， 难免 遭遇各类阻力， 影响其发挥应有的重要作用。 只有更新社会管理 理念， 切实以社会公共利益为核心， 尊重各方各类利益诉求， 贴近 社会生活， 注重和强调服务， 密切政府与社会的关系， 才能正确认 识和把握社会管理创新的意义和作用， 带动社会管理方法和手段 的创新， 从而形成社会管理机制的创新。 社会管理机制制度创新， 是社会管理创新的根本所在， 是各 类创新的基础和保障。无论是社会建设、 社会管理， 还是社会管 理创新， 都必须有法律、 制度作为保障。 因此， 为了推进社会管理 创新健康发展， 确保社会管理创新的实效性和持续性， 就必须致 力于相关法律规范和制度的完善， 解决好权、 利的统一， 责、 用法 律和制度来规范和促进社会管理及社会管理创新， 切实做到依法 管理和服务， 形成解决问题和创新发展的长效机制。 社会管理创新强调从新的社会管理观念、 方法的研究开拓到 实际机制、 制度的运用， 不应忽略既有的社会管理资源和手段。 社会管理所追求的终极目标是达成兼顾各方面利益基础上的公 共利益最大化。 所以， 推动参与型、 自治型社会管理的理念拓展， 应当以社会管理的秩序价值与政治、经济和社会效益为根本目 标。 （四） 检察机关参与社会管理创新的现实意义 社会管理创新主要涉及到行政机关、 社会组织和社会成员的 关系问题。但是， 这并不意味着检察机关没有用武之地。各级检 察机关依法推进其本职工作， 便是为社会管理创新创造良好的外 部环境， 而且检察机关的部分职能就是直接参与社会管理创新， 对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善， 提高法治化水平 具有重要的规范和监督作用。 社会管理创新要求加强法治建设， 只有以社会主义法治理念 为指导， 以法律程序和规范为支撑， 推进社会管理创新才能真正 实现最佳的政治、 经济和社会效益。 检察机关参与社会管理创新 的现实意义就是要在打击、 监督、 预防、 保护上建立健全内部工作 机制， 整合社会资源， 进而建立多元化的机制， 形成社会系统工
要推进社会管理创新， 就必须建立常态化的社会化大预防格 局， 采取先进的职务犯罪预防协会和重大工程建设项目职务犯罪 风险评估预警机制等方式，形成解决问题和创新发展的长效机 制。 各级检察机关依法推进其职务犯罪预防工作， 本身就是直接 参与社会管理创新工作。 一、 社会管理创新的内涵和必要性 2004 年党的十六届四中全会提出要 “加强社会建设和管理， 推进社会管理体制创新” 。2007 年党的十七大报告提出要 “建立 健全党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与的社会管理格局” 。 社会管理被纳入更完备的体系性框架之中， 社会管理创新也就成 为 2009 年底全国政法工作电视电话会议所强调的 “社会矛盾化 解、 社会管理创新、 公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之 一， 成为摆在实务界和理论界面前的共同课题。 （一） 社会管理的概念 社会管理创新的涵义极其丰富， 这是由社会管理本身内容的 丰富多样性所决定的。 社会管理是政府职能的重要组成部分， 但 是广义的社会管理又不限于政府的社会管理职能， 它还包括其他 主体以及社会自身的管理。 狭义的社会管理， 是指国家通过制定 一系列社会政策和法规范， 对社会组织和社会事务进行规范和引 导， 培育和健全社会结构， 调整各类社会利益关系， 回应社会诉 求， 化解社会矛盾， 维护社会公正、 社会秩序和社会稳定， 维护和 健全社会内外部环境， 促进政治、 经济、 社会、 文化和自然协调发 展的一系列活动以及这些活动的过程。广义的社会管理则是多 元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。 （二） 社会管理创新的概念 社会管理创新， 是指在现有社会管理条件下， 运用现有的资 源和经验， 依据政治、 经济和社会的发展态势， 尤其是依据社会自 身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范， 研究并运用新的社 会管理理念、 知识、 技术、 方法和机制等， 对传统管理模式及相应 的管理方式和方法进行改造、 改进和改革， 建构新的社会管理机 制和制度， 以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。 社会管理创新既是活动， 也是活动的过程， 它以社会管理存在为 前提， 目的在于使社会能够形成更为良好的秩序， 产生更为理想 的政治、 经济和社会效益。 （三） 社会管理创新的必要性 社会管理创新是社会管理完善和发展的内部动力。社会管
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进反腐败斗争的深入开展。 三、 职务犯罪预防协会 从近年全国检察机关预防工作的实际情况看， 检察机关预防 职务犯罪工作机制越来越多地采用成立职务犯罪预防协会的形 式。 职务犯罪预防协会的前身是检察机关与职务犯罪多发、 易发 的重点单位和重点行业之间的预防职务犯罪联席会议制度。联 席会议由检察院领导、 反贪部门负责人、 预防部门工作人员、 重点 单位或者部门的领导、 纪检监察负责人参加。 联席会议制度是一 种相对稳定的会议制度和工作制度， 通过定期或者不定期召开联 席会议， 共同商讨预防职务犯罪的对策， 落实预防工作措施。联 席会议制度可以促使不同部门共同支持职务犯罪预防工作， 加强 配合协作， 保证职务犯罪预防工作的稳步、 持久开展。 检察机关是我国的法律监督机关， 也是查办职务犯罪的专门 机关， 并且是唯一参加刑事诉讼全过程的司法机关。 检察机关在 长期的办案实践中不仅积累了丰富的打击职务犯罪的经验， 而且 比较全面地了解职务犯罪的信息， 掌握职务犯罪的特点、 规律和 原因， 知悉发案单位、 发案部位存在的漏洞， 在开展预防职务犯罪 工作方面也已积累了一定的经验， 并建立了预防职务犯罪的专门 业务机构， 检察机关在预防职务犯罪的工作体系中客观上居于轴 心和骨干力量的地位。 因此， 预防职务犯罪工作采取由检察机关 牵头， 以联席会议的形式协调各机关、 各部门， 国有企事业单位、 人民团体共同开展， 形成大预防网络格局这样的工作机制。 预防职务犯罪工作委员会是在党委内部设立的职务犯罪预 防机构， 一般由分管政法工作的副书记担任主任， 政法委书记、 纪 委书记、 检察长担任副主任， 纪委、 组织、 宣传、 检察、 监察、 审计、 财政、 建委、 教委等部门的主要负责人为委员。委员会定期或者 不定期地召开预防工作会议， 研究分析职务犯罪预防工作的形势 和任务， 听取各部门预防职务犯罪工作的情况汇报， 提出预防职 务犯罪的对策， 制定切实可行的措施， 安排下一步的工作。预防 委下设办公室， 办公室主任由检察长或者反贪局长兼任， 机构设 在检察院。 会议一般由主任召集， 由检察院单独或者与其他成员 单位联合承办， 检察院负责有关措施的具体落实。 协会是预防委直接领导下， 各成员单位之间相互交流、 研讨 协调， 共同开展预防职务犯罪的工作组织。 预防职务犯罪协会由 本地区机关及驻区企、 事业单位单位组成。 预防委和人民检察院 为牵头单位。 设办公室为协会日常办事机构， 办公地点设在人民 检察院。 协会的职责包括： 介绍、 交流、 推广各成员单位的惩治腐败和 预防职务犯罪工作经验； 针对改革发展和法律执行中遇到的新情 况、 新问题， 进行专题研讨和交流； 研究提出促进改革、 发展的相 关政策建议和协调统一对有关法律条款的理解和认识； 通报一个 时期本地区检察机关查办和预防职务犯罪的有关情况及特点； 重 大典型案件分析和有关检察建议； 确定一个时期预防职务犯罪工 作重点， 组织开展相关法律培训、 讲座和警示教育活动； 为各成员 单位提供预防咨询和相关的法律咨询服务及召开有关会议； 积极 探索宣传新形式， 开发利用网络宣传媒体， 利用检察机关网站及 会员单位的局域网， 创建预防职务犯罪网络宣传教育基地等有关 事项。 成立预防协会是推动职务犯罪预防工作向纵深发展的客观 需要， 是职务犯罪预防资源的一次重大组合， 从而为预防工作搭 建共同研究、 信息互通、 资源共享、 共谋发展的新平台。 职务犯罪 预防协会的成立是职务犯罪预防工作走向社会化的一个重要标 志， 是新形势下开展预防职务犯罪工作的一种有效途径。