先进城市存量工业用地可持续提升利用经验借鉴
2015/12/14 10:09 来源：搜狐焦点产业新区作者：成都市规划设计研究院0条评论
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工业用地是产业发展的空间载体，对我国经济发展有着至关重要的作用。在经济增长目标的驱动下，各地方政府对于工业用地的供应几乎是“有求必应”，导致了我国存量工业用地存在投资强度低、开发强度低、圈地现象严重、土地闲置和低效利用等问题。针对这一系列的问题，2014年9月，国土资源部下发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中提出了“逐步减少工业用地，制定工业用地等存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制”等要求，工业用地的存量挖潜成为产业结构调整、用地结构完善、城市可持续发展的重要手段。然而，受国家对工业用地使用的政策限制，存量工业的可持续提升与再利用面临种种困难。目前，部分国内城市已开始尝试通过出台各种地方性国土、产业、规划政策，为盘活存量工业用地提供重要支持，并取得了显著成效。针对成都市存量工业用地的状况，借鉴各地存量工业用地可持续提升利用的实践经验，可以为成都市存量工业用地的转型提供规划管理措施和政策参考，具有重要意义。
1 成都现状存量工业用地情况
目前成都市存量工业用地主要分布在全市21个集中发展区（图1）及区外零散工业用地内。各区存量工业用地现状利用情况各不相同，但可以看出，部分产业园区已表现出产业发展空间受限、土地利用效率低下等各种问题，其中以下三种情况最为突出。
图1 成都市工业集中发展区布局示意图
1.1中心城老工业区的存量用地
部分国内先进城市正经历从工业化到后工业化的转型，尤其是中心城区存在大量制造业的存量用地。由于传统工业具有高污染高能耗特征，在城市级差地租机制影响下，老工业区主要企业逐步向外搬迁，
而原有的公共服务及基础设施建设又较为滞后，致使老工业区的物质形态和功能结构都不再适应城市的发展，逐渐沦为城市发展的衰退区。
例如成都东郊工业区，自上个世纪50年代到90年代初期，作为重要的国家电子工业、国防工业集中地，创造了成都工业的辉煌。但是，随着城市的发展，东郊工业区逐步衰退，主要企业倒闭或搬迁。2001年起，成都市政府通过保留部分工业遗存并转变功能的方式进行产业提升与园区更新，将原东郊工业区部分区域打造为文化创意产业园区，取得了显著成效。但仍有部分中心城工业园区面临着类似困境。
1.2 有产业转型升级需求的存量用地
在大部分工业园区建设过程中，虽然前期规划进行了相应的产业引导，但是由于种种原因，入园门槛较低，园内企业类别混乱，企业之间往往缺乏产业链关联。这类工业用地虽然已有一定的产业基础，但优势产业不突出，缺乏集群效应和产业链效应。随着园区发展，往往需要淘汰部分落后产业，因而产生了多样化的用地整理需求。
例如成都高新西区，自2003年因四川省“一号工程”（电子信息产业基地）建设需要，正式成立。在西区建设中汇聚了英特尔、德州仪器、联想、华为、富士康等一大批国际顶级电子信息企业。但是在当前产业转型的大背景下，高新西区也正面临产业转型用地需求
大，已出让工业用地利用效率低，土地资源紧张的情况。2013年，高新区提出清理闲置土地，构建准入准出机制，强化土地供应产业导向等措施，推动“第三次创业”。其他早期建设的工业园区也面临着类似问题。
1.3 产业外部环境产生变化的存量用地
受制于国际金融危机和国内经济下滑的压力，部分工业外部需求放缓，而生产成本与人力成本却持续增长，使得产能和市场需求不匹配，导致部分存量工业用地闲置。
例如双流新能源产业园区，2008年成都市为抢占全球新能源产业发展先机，选择在双流西南航空港工业集中区内规划建设新能源产业园。最初阶段，随着新能源产业蓬勃发展，园区支撑了双流县连续多年蝉联新能源产业百强县榜首。但是近年来，因为光伏产业遭遇欧美“双反”，外部市场需求萎缩，全行业产能严重过剩，产业园内的部分光伏企业处于停产或半停产状态，园区用地大片闲置。
从上述成都市存量工业用地的现实问题可以看出，存量工业用地的提升利用需求迫切，需制定相应的国土、产业与规划政策，推动存量工业用地可持续提升利用。
2 国内先进城市提升利用存量工业用地的几种主要方法
2.1首钢老工业区更新：通过整体产业重构与功能调整实现更新
作为全国首批中心城老工业区搬迁改造试点之一，首钢老工业区在改造提升利用中积极探索产业功能重构、土地治理与开发、工业遗存保护利用等方式，为全国中心城区老工业区存量用地的可持续利用提供了示范。
2.1.1片区产业重构，制定负面清单
在产业定位方面，首钢老工业区推动原有产业转型重构，着力培育构建现代产业体系，打造新首钢产业综合服务区。园区内规划了总部经济区、工业主题园、综合服务中心区、文化创意产业园和综合配套区5大功能区，发展高端金属材料、高端装备制造等六大产业。
同时，新首钢按照全市禁止和限制产业目录，严格控制新增入驻企业类型，力图将园区打造成为国内首个国家循环经济示范园区。为了支持首钢工业区的顺利更新改造，新首钢综合服务区先后被认定为国家城区老工业区搬迁改造试点区、国家服务业综合改革试点区、国家可持续发展实验区和中关村自主创新示范区，获得了推动产业升级、功能转型的各种政策支持。
2.1.2工业用地性质转换
在土地供给制度上，新首钢按照新规划用途落实土地供应。原有以划拨或协议方式取得的工业用地，如果发展符合规划的服务业项目，在根据新的规划设计条件取得批准之后，可以直接采取协议出让方式进行土地供应。特别的，新规划用途经过行业相关主管部门认定
为建设非盈利性城市基础设施的，可采取划拨方式供应土地。同时，根据北京市的用地分类标准，首钢老工业区范围内新规划用途为F类的混合用地①，可采取灵活的供地方式。
在土地开发方式上，采取自主开发建设、产业定向开发和开发上市相结合的方式，加速推进首钢老工业区土地再次开发利用。因为土地政策以及历史遗留问题，北京市根据不同的权属状况分别对改造的条件作了差别化的规定。土地权属明晰能够确权的项目，可以按开发改造的时序，分批次、相对集中地办理协议出让手续。而对于没有国有土地使用权证，但土地权属明晰、无争议的土地，依照相关配套政策进行土地确权，报区政府同意后，区政府出具权属认定意见，办理立项等前期手续，国土部门核发国有土地使用权证。
2.1.3利用工业遗产，注入综合功能
新首钢的规划方案对具有历史、文化、艺术、技术价值的工业遗存予以保留，在规划区核心轴线区域形成了一条清晰的“工业遗产综合利用带”，相应对其两侧的用地功能和开发强度进行适当调整，引入工业主题公园、文化创意产业、行政办公、旅游休闲、总部经济等综合功能，形成功能复合的城市公共轴线。
2.2金桥开发区更新：完善基础配套设施，提升土地利用效率
上海金桥开发区通过优化提升制造业能级、大力发展生产性服务业来实现自身的产业转型升级：将老厂房改造成为符合研发设计和总
