论村民自治制度与

论村民自治制度与 Document serial number【KK89K-LLS98YT-SS8CB-SSUT-SST108】
论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构一、村民自治——中国社会转型的出发点。

认为不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”。

分析了20世纪初和80年代两次引入村民自治的特点和区别。

提出村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。

建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷。

一是“小马拉大车”。

用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。

二是所谓农村“两委”问题。

认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。

村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》。

不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。

重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

世界近代历史发展表明，个人自治和团体自治是宪政制度和民主政治的基础，它的学理基础就是人民主权的思想。

村民自治是团体自治的一种形式，是国家和社会分离的必然结果。

建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富，并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。

自人民公社体制解体后，村民自治（村民委员会）由农民自发的行为逐步成为我国农村社区法定的组织形式，1982年写入宪法，到1987年《村委会组织法（试行）》出台，以及1998年《村委会组织法》正式颁布实施，村民自治成为我国农村社区的基本制度。

经过一百余年的社会转型，中国已经积累了一定的物质资源、体制资源、素质储备和文化准备，在广大的农村实行的村民自治在世纪末的全面活跃，为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。

但是，随着农村民主改革的深化，村民自治与现有的政治体制的制度性矛盾日益突出，村民自治发展进程中出现的问题远远超出人们的预料。

九十年代后期开始，三农问题日益突出，村民自治作为农民最广泛的自我管理形式也引起理论界的质疑和否定。

人们不禁疑问：实行村民自治对我国而言究竟有何裨益应当以何种方式促进村民的自治才能在最大程度上发挥其效能
一、村民自治——中国社会转型的出发点
（一）村民自治的第一次引入
自治作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。

村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。

村民自治从某种意义上讲是地方自治的延伸，在我国不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”，从源流上追溯是发轫于中世纪欧洲的城市自治。

事实上，在一般政治学文献中，自治也多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。

自治权作为一个法律概念，最早出现在这些欧洲城市的宪章和特许状里。

城市宪章是一种具有宪法性质的法律文献，它一般由封建国王或一个有立法特权的大主教颁发给取得一定自治权的城市，用以从法律上确认城市的自治特权。

特许状同样由国王或城市所属的封建主颁发。

城市宪章和特许状是城市获得自治权、城市市民获得自由权和财产权的法律凭证，这在当时被归纳成为一个原则，即“城市之空气使人自由”（theairmakesfree）。

[1]
罗马帝国时期，欧洲的一些城市通过城市宪章或特许权取得自治特权而成为自治市。

自治市是一个社会，是一个具有法人资格，并拥有自己特殊的法律和制度的自治共同体。

按照享有自治权程度的不同，自治城市可分为不同类型，主要有：城市共和国，这种城市不仅有自治权，还控制着郊区农业区域，类似古代城邦国家；城市公
社，享有完全自治权，但不控制郊区，只拥有城区；只有不完全自治权的城市，由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。

获得完全自治权的城市，只向国王或领主交纳定额赋税。

市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。

城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。

城市通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、司法、财政大权。

这种城市组织形式，是由原来的马尔克脱胎而来的。

[2]自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自主权的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。

[3]这样，城市要求拥有事实上的共同的权力，也就是说，附属的单个个人只是借助其他成员的力量，才能够在一个组成的集体中作为统一体来行动。

“事实上，在所有的城市中市民组成一个团体——全城公会（universities）、共同体（communities）、公社，其全体成员相互依赖，构成一个整体中不可分离的各个部分。

”[4]市民能运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务，和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。

这种自主处理公共事务的权力，就是城市宪章或特许状给予的自治权。

地方自治的概念是19世纪初清政府“预备立宪”时，为了推行“新政”从西方国家引入的。

1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。

在考察期间，对英国的地方自治尤为关注，载泽当时深为感触的认为：“夫伦敦地方自治，为英国宪法之起点，英之立宪，先于各国。

其地方自治，又为各国所推崇取法者”。

[5]回国后他们建言朝廷，“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌订专书，着为令典，克日颂行，各省督抚分别照行，限期蒇事”。

[6]光绪三十四年十二月二十七日颁布了《城镇乡地方自治章程》（共9章112条），同时颁布的还有《城镇乡地方自治选举章程》（共6章81条）。

这是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民国时期，南京国民政府根据自身政治需要，将乡村自治纳入地方自治制度，从而贯彻了孙中山三民主义理论。

按照孙中山的构想，县为中国传统的国家行政管理单位，
地方自治也当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。

只有实行县自治才能实现直接民权。

他认为：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。

以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[7]。

在其思想的影响以及当局的推动和宣传下，一些省份纷纷进行乡村自治实践。

山西省推行乡村自治最早，各地视其村制为乡村自治制度的范例，纷纷效仿。

南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。

随后，为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，他进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定，[8]这是村民自治在中国的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特点
第一，村民自治的第一次引入体现了现代民主思想，是乡村民主自治的开端。

与中国传统治理模式相比，三民主义本身就体现了西方近现代民主思想。

在其影响下，各省关于村民自治的立法一般都规定了自治机关，包括权力机关、执行机关、监察机关，自治职员的资格和产生，地方财政以及自治范围等内容。

尽管不甚完善，但是，这些规定及其所体现的精神，显然已经摒弃了封建传统统治格局下非“民主自治”的“无为而治”。

尤其是关于权力、权力的来源和对其监督的规定，更是体现了以权力制衡为核心的现代民主思想。

它所蕴含的直接民权思想也可资借鉴。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干预的结果。

由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是当局对“总理遗教”三民主义的演绎。

村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于当地行政首脑极力推广。

为促进乡村自治等内政工作的全面展开，1928年12月，南京国民政府内政部专门召开民政会议，检讨了乡村自治的意义和运作方式，审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，
而训政设施，亦感困难。

我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。

”[9]可以看出，政府在村民自治立法及其在全国的普遍实行过程中扮演了重要的角色，从而使村民自治的第一次引入演化为政府主导型的政治改革。

第三，村民自治在中国的第一次实行并不彻底。

有些地方如江西、江苏两省的自治立法，均未规定村民会议的内容，村长副等公职人员皆非由全体村民选举。

江苏的村长副系由市乡行政局长保举，因此，这种自治制度下的村制组织就成为政府的行政末梢机关，演化为间接民主方式，而背离了基层直接民主的本意。

另外，在政府主导下推行的村民自治，包含着行政力量和行政权威的作用，必然不是彻底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入
新中国建立后，国家通过政社合一的公社制管理农村社会，但公社成员并不是国家单位的成员，也不能享受国家单位成员的待遇与保障。

他们的生活更多地是依靠自己的生产条件和生产状况，并有一定的社会自主性，即“三级所有，队为基础”的体制。

[10]随着社会经济的发展和农民自身的探索，公社制越来越难以满足农民日益增长的需求，公社制随即被以各种方式突破。

尤其是改革开放以后，农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革，不仅最终造成了公社制的废除，而且使农民有了更多的自主权，农村社会的培育和发展开始重视农民的人身自由和自主经营。

为了保护改革成果和维持稳定公平的乡村秩序，在广西的宜山、罗城县，农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织，共同维持公共秩序，创造公共福利。

这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到肯定和推广。

并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。

1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组
织法（试行）》，1998年《村委会组织法》正式颁布实施，在这个过程中，一些省份也相应制定了配套法规，为村民自治制度的推行和确立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特点
与第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特点在于，它是真正意义上的基层民主自治。

按照余英时教授观点，传统封建乡村治理结构中，“皇权只能下伸到县一级而至，县以下皇权便鞭长莫及，基本上是民间自治。

”农村中，权威来自于宗族。

费孝通先生在《乡土中国》里描述中国农村的权力结构为“长老统治”（Rathermalism）。

[11]老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。

作为“长老统治的核心”和地方精英，“乡绅”行使着“长老”的权威。

而要成为“乡绅”，必须同时具备“知识”和财富。

也正是由于这两个要素，使得乡绅成为集传统权威（家族势力的代表），感知权威（自己的知识和财富）和法定权威（地方行政首长）于一身的地方精英，在乡土社会中延伸和扞卫着国家权力，完成了地方权威从“血缘”到“地缘”的转化。

这种以习惯法为背景的自治，在国家权力只能到达县级政权的封建时代广泛存在着，从某种程度而言，可以称之为“自治”，但只是也只能是“乡绅自治”，而绝对不是现代意义上的基层民主自治。

相反，第二次引入的村民自治却是实质上的基层民主，是真正意义上的基层民主自治。

根据现行《村民委员会组织法》所确立的原则及其立法精神，村民自治有三层基本含义，其一，村民委员会是农村的基层组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，它是对基层权力形式的制度性安排，是国家正式制度的延伸。

其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元，承担着协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。

其二，村民委员会是群众性自治组织，是农民依法管理本村的权力性机构，故而，村民的意见才是村委会权力的真正来源，即称之为农村现代化内生性要求。

农民们通过村委会表达意见，对国家正式制度进行监督，提建议。

[12]其三，村民委员会是自治组织，这是其最重要的特征。

所谓村民自治，就是全体村民组织起来，在本居住地区
依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务，真正行使当家作主的民主权利；村民委员会按照自己的事情自己定，大家的事情大家办的原则，办理本村的公共事务和公益事业，为全体村民服务。

这样看来，与传统“乡绅自治”不同，村民自治的第二次引入体现了更为广泛的民主，贯彻了现代民主思想中直接民主理念，而且，由于对自治机关、人员的权力来源和监督机制做出了较为全面的安排，因而也是更彻底的基层民主形式。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷
《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范村民委员会建设的基本法律。

我国现行的村民委员会组织法，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。

与（试行）组织法相比，更全面、具体，符合中国农村的实际，具有明显的进步性，对中国农村村民实行自治，发展农村基层民主，建设农村三个文明，都发挥了一定的积极促进作用。

通过多年的努力，村民自治取得了实质性的效果，广大农村逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强。

但是，由于历史和自然条件的原因，当前村民自治还存在许多突出问题，距离真正的实施还有很长的路要走。

而且，随着中国农村经济社会的快速发展，农村的形势已发生了深刻的变化，特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，该法的有些规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求很不适应，有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷，难以适应实践的需要。

行政村是我国广大乡村社会最基本的聚落单元，村民委员会，是以行政村为基础的自治组织形式，村民自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展。

因此，有必要从制度安排层面上探讨现行立法缺陷，完善村民自治制度，推动新农村建设与农村社会的进步。

关于现行《村民委员会组织法》的立法缺陷已有许多学者从不同的角度进行了论证与分析，在这里只就二个问题论证它的立法缺陷，我们认为这是造成《村民委会组织法》缺陷的关键所在。

一是“小马拉大车”。

现行立法从性质上讲，它是一部组织法，决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度，结果必然是规定调整范围过于狭窄。

从内容上来看，我国现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。

虽然村民委员会的建设是村民行使自治权的重要途径，但是，毋庸置疑，这并不能成为基层民主自治的全部内容，村民自治权的行使也不仅仅局限在村民委员会的运作上。

所以，用组织法去规范村民自治制度的全部内容，结果只能是“小马拉大车”不堪重负。

另外，我国村民自治制度尚未立法保障，却先提出组织法，并将之并入制度的构建之中，有违立法逻辑。

就村民自治制度而言，组织法是其下位概念，是村民自治制度所应当包含的内容，建立了村民自治制度，才存在围绕如何建立自治机关、行使自治权而产生的组织法方面的问题。

我国立法机关试图以组织法为中心构建村民自治制度，这一解决问题的路径选择是错误的。

二是所谓农村“两委”问题。

这已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”问题了，也是目前许多学者研究《村民委员会组织法》都必须面对和回答的问题，稍做检索就会知晓，凡是研究村民自治的论文或着作都有关于调整“两委”内容而且篇幅都不小，有的学者也提出了解决这一问题的措施或方法，如“两票制”、“二选票联动制”等等，一些机构也把如何调整“两委”关系作为研究的命题。

但是，到目前为止，我们还没有看哪一项研究的论文或着作中，提出了起码在逻辑上能够很好地解决这一难题方法或措施。

为什么会这样呢？我们认为这是一个伪命题，是一个由制度安排造成的根本无解的命题。

首先，村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款，这是我们下步如何提高执政党执政能力的问题。

党支部与村民委员会是性质不同的组织，在规范自治组织的国家法律中出现有关政党活动和行为的规范在法理上讲不通的，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。

村民自治的本质是自治权，而自治权的实质是自主地行使职权，自主就是不受外部力量的干涉，而村委会上面临驾着具有“领导核心作用”的党支部，与《村民委员会组织法》规定的“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、
民主管理、民主监督”本身就是矛盾的，这是制度安排的悖论，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是两个中心，《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。

而第三条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

”这样，“自我管理”和“领导核心”孰是孰非？制度安排就是两个中心，每个中心必然是围绕各自的圆点来运行，怎么可能通过“调整”来使两个中心在同一轨道上运行呢？即使可以那也是暂时的状态，绝不可能成为一种常态，这是由于任何调整都是柔性的，而制度安排则是刚性的决定的。

因此，实践中出现的情况：或者是党支部包揽、干预过多，或者是有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至与党组织比高低。

1999年3月中共中央下发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，“需由村民委员会村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。

”和《村民委员会组织法》第二条相比，在条文上明显地存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权，权责不分明。

而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。

在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。

村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性，而村支书的权力来源主要是由于中国共产党的执政党的法律地位决定的，长期以来村支书都是唯一的权力中心。

因此，其合法性也不容质疑，并得到了民众的认可。

村主任和村支书分庭抗衡现象是制度安排的结果，真正解决就是在法
律条款中剔除关于党支部的规定，回归真正意义上的村民自治，具体政党的作用如何发挥那是另外的一种法律关系，这是需要我们探索的课题。

上述两点是我国现行村民委员会组织法实施过程中存在的较为明显和亟待解决的问题，关系到我们思考问题的方式和角度，是解决其他可能存在的问题的关键。

三、重构《村民委员会组织法》——制定《中华人民共和国村民自治法》
这里使用的概念是“重构”而不是“修改”，表明我们不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。

重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度，落实宪法111条的规定，制定《中华人民共和国村民自治法》，这是一部规范村民自治的基本法，通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

正如英国学者戴维·赫尔德所言，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。

”[13]现行立法在实践中固然存在种种问题，但这些不应成为我们大刀阔斧改革的阻碍。

应当明确，不仅仅是民主政治的运作,而且民主制度本身的形成也都是一个历史的过
程。

对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且长期受封建专制影响的国家来说，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的十多年时间就使占人口绝大多数的农村完成民主建设的目标是不现实的。

另外，民主不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济问题，在任何国家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。

以村民自治现存的种种问题来否定村民自治制度，那是草率之举，也违背历史发展的潮流。

因此，我们应当在更加清醒认识民主本质的基础上，摆脱传统农村治理模式和西方既有经验的束缚，结合我国实际情况，大胆创新，形成有中国特色的村民自治制度。

（一）制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。