第四章国债理论与制度
第一节国债的功能和负担
一、国债的功能
1、什么是国债？
国债是重要的财政范畴，所谓国债，又称国家公债，是政府依据有借有还的信用原则，通过发行政府债券筹集财政资金的一种形式。它以其自愿性和有偿性区别于税收形式。
2、国债的功能
国债的功能通常有三个：一是弥补财政赤字的功能，二是筹集建设资金的功能；三是实施经济政策，灵活调节经济的功能。利用国债弥补财政赤字是国债生来就有的功能，就是说国债发行的最初动因就是弥补财政赤字。所以国债是伴随财政赤字发生而产生的。由此可以认为：弥补财政赤字是国债的基本功能。我国发行国债的一个重要目的就是筹集建设资金，保证基础设施和重点建设。近几年来，我国每年发行千亿元国债，主要用于基础设施建设如公路、铁路水利等等。我国把公债收入在复式预算中列为建设性预算里，作为筹集建设资金的来源之一。就是说它有筹集资金用于国家建设的功能。
二、国债的种类
政府债券名目繁多，组成了一个庞大的国债体系。政府为了便于对国债管理，往往对国债进行分类。以国家举债的形式分类，分为发行债券和直接借款。直接借款主要是国家向金融机构直接透支。以国债筹措和发行地域分类，分为内债和外债。外债主要向外国政府、外国金融机构、世界银行等借款或在国外金融市场发行债券，筹措资金。根据《中国统计年鉴》资料，到2004年，我国外债余额达到2285.96亿美元。其中：向外国政府借款322.08亿美元，向国际金融机构借款251.01亿美元，向国际商业贷款1247.83亿美元。以债券的流动性分类，国债可分为可转化国债和不可转化国债，一般说，多数国债都应该可以进行市场买卖转化，但有少数国债不允许公开出售。国债可以分为凭证式国债和记账式国债。记帐式国债是利用账户通过电脑系统完成国债发行和兑付资金过程，称为“无纸化国债”，可以记名、挂失、安全性能好，且发行成本低，效率高，手续简便，目前成为世界各国发行国债的主要方式，按国债发行的期限划分，分为短期、中期、长期国债。一年以内为短期，一年以上十年以下为中期，十年以上为长期。按国债是否自愿认购为标准，可分为自由国债和强制国债。等等。
三、国债的负担和限度
1、国债的负担
所谓国债的负担是指国债的发行和偿还所产生的经济负担。国债既是国家按照信用原则形成的借贷关系，这种借贷关系中的债权人、债务人客观上就存在着经济负担问题。①债务人负担，政府作为债务人来讲，借债到期必须还本付息，这关系到政府的声誉。政府借债要还本付息就是一个名副其实的负担问题，只能量力而行。一国政府举债，如果不从本国实际出发，单纯为满足政府支出需要而举债过量，势必导致债台高筑不能自拔，造成财政危机。②债权人负担。从债权人来看，用于购买国债的资金应该是认购者（地方政府、企事业单位和居民个人）拥有暂时闲置资金，即认购者满足本身生产经营和个人生活消费之后的余额。这个余额用于购买国债，实际上减少了认购者用于其他方面支出的经济行为，这就不能不考虑自身的购债能力。所以国债发行必须考虑认购人的实际负担能力③纳税人和其他劳动者负担。从政府偿还国债的资金来看，归根到底来源于税收和国有企业上交的利润这些无偿收入。税收和上交的利润是企业单位和其他劳动者交纳的。这直接或间接形成纳税人负担。因为“公债实际上是捐税的预征。”所以，一国公债发行往往形成债权人、债务人和纳税人的负担。并不象
西方资产阶级学者所认为的公债不会增加人民负担，“国债只不过是右手欠了左手的债。”或者说（道尔顿）“国债只是社会一连串的财富的转移，即无直接货币负担，又无直接货币利益。”也不象萨缪尔森在他著的《经济学》中所讲的：“国债不象石块那样压在国家的肩头，使它的国民承受石块的负担。”
2、国债的限度。
既然国债受债权人、债务人、纳税人的负担能力所制约，所以发行国债有一定的限度，不能无度地发债，这就需要研究发行国债的数量界限。这个数量界限就是国债的限度。
当代世界各国都把通过发行国债筹集资金，看成是解决政府支出不足的重要手段。但国债的发行数量不是无限制的，特别是把债务收入当成财政资金来源时，更要研究它的可行性和数量界限。否则会引起债台高筑，发生财政危机的严重后果。任何一个国家的借债数量都要受国民经济发展状况和人民负担能力等多种因素制约。我国国债发行对象主要是各个经济部门、各企事业单位、各地方政府和亿万居民个人，只有在生产发展，部门、地方、企业财力增加，人民收入提高的基础上，国家借债才是切实可行的，如果不顾客观条件，举债数量不加限制，国债规模不断扩大，后果是严重的。
那么，一个国家发行国债的数量空间多大才算是合理的呢？其数量界限如何确定？这是一个难以准确的回答的实际问题。因为各国的经济发展水平不同，政治因素和历史背景制约着国债发行的数量。比如，一个国家社会生产发展水平较高，享有极好的信誉，广大居民又有购国债的历史习惯，在这样条件下，国债发行量即使大一些，也认为在合理数量范围内。相反，就被认为是不合理的发行数量。所以，国债的限度只能从各国国情出发，结合各个时期的经济和政治条件来分析，然后才能得出合乎实际的结论。当然这并不是说一个国家的国债规模无法进行数量分析。从国内外学术研究国债的理论和实务现状看，国家举债的限度，主要参考以下三个指标：
（一）国债依存度。国债依存度是指表示国债发行占当年财政支出的比例。即当年财政支出中有多大份额是依靠发行国债来满足的。一个国家财政支出依赖国债的程度，究竟多大为宜，不能一概而论，为了避免财政支出过度膨胀，一般说，国债依存度不应过高。国际上参考标准是：国家财政依存度为15%—20%都是可行的。
国债依存度
×100%
（二）国债负担率，国债负担率是指到计算期为止，国家历年发行的国债尚未偿还的累积余额与当年国民生产总值的比例。这个指标反映着国家累积债务的总规模，是研究控制债务问题和防止出现债务危机的重要依据。国际参考标准国债负担率不超过60%。（如，美国1992年国债负担率为52%，日本为52.7%，英国1991年国债负担率为37.2%）所以，国际上规定负担率不超过60%都是安全线。
国债负担率×100%
（三）国债偿债率。
国债偿债率是指当年到期国债还本付息额占当年财政收入的比例。这个指标反映着财政还本付息的能力。在一般情况下，一个年度的国债偿还不能影响社会再生产正常进行和人民生活正常需要。国际上参考标准是8%—10%。美、英、法、日等国家的偿债率均在10%以内。
×100%
国债累积余额
