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我国违宪审查制度评析
史贤星
(四川大学法学院法理学 610064)
【摘 要】违宪审查制度是世界上大多数国家通行的法律制度,它直接影响着一个国家的宪法实施状况和宪政生活走向及国家的前途命运。本文通过对我国违宪审查制度的现状及其存在的的问题进行了分析,以期能够引起各方面广泛的关注进而能够提出更好的建议。
【关键词】违宪审查;法律;法规;规章;人大及其常委
一、违宪审查制度的概念
违宪审查制度是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理。主要包括以下几个方面:
第一,违宪审查制度的主体是特定的国家机关,即立法机关、司法机关、行政机关和其他机关。
第二,违宪审查的客体是某项立法和某种行为,既包括法律、法规和规章,又包括国家机关的行为甚至在某些国家还包括党的行为(如德国)。
第三,违宪审查的标准是判断其审查客体是否合乎宪法。
第四,违宪审查机关不仅有权对审查客体进行审查,而且有权对违宪行为作出进一步处罚。即违宪审查具有排他性,其结论具有终局性。
二、中国的违宪审查制度的特点
中国的违宪审查制度是建立在“全国人民代表大会主权”的理论基础上的,即人民的权利是统一的,不可分割的,全国人大代表了全国人民的意志和利益,是国家的最高权利机关,因此,由另一个独立的机关来审查它的立法是否违宪,这是不合适的。这里结合中国的司法审查制度、宪法解释和修改制度以及国家统一的需要,对中国的违宪审查制度进行一些总结归纳。
第一、由于违宪审查的机构复杂、多元,一件事往往两个甚至多个以上的机构都有权管,实际导致谁都不管,因此违宪审查不落实。例如对省,自治区、直辖市人大常委会地方立法的审查,全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大、甚至国务院都有实际审查权。对省级人民政府制定的地方规章,国务院和省级人大常委会都有审查权。在这么多机构中,人大应该负主要责任,但是其功能主要是立法,违宪审查只是它众多职责中的一个,很难兼顾。由于没有一个专门有力的机构正真担负起责任,造成人人负责,人人又不负责的情况。
第二、宪法的解释权在有些时候与违宪审查权分立,解释宪法的程序不完善。最经典的就是全国人大有违宪审查权,但是没有宪法和法律的解释权。当然,国务院、地方人大和人民法院也没有宪法解释权。这在实践上可能会出现十分尴尬的情况,具有违宪审查权或者实际行使违宪审查权的机构反而没有宪法和法律解释权,而拥有宪法和法律解释权的机构实际上又并不行使违宪审查权,使得违宪审查变得难以真正展开。
第三、最要害的一点是,违宪审查本来就是针对法律,法规是否合乎宪法进行审查的,即违宪审查的对象不仅仅是行政机关,更是立法机关,就是要审查国家的立法是否合宪。目前中国宪法设定的违宪审查制度恰恰是由立法机关主导的,只是增加了立法机关的一个功能,然而这正好造成了直接的利益冲突。全国人大及其常委会作为立法机关对自己制定的法律进行解释并审查,自己来判断是否合宪;地方人大也同样自己立法,自己解释自己审查;行政机关也自己立法,自己解释,自己审查,这样就把自己变成自己案件的法官。尽管不排除各个机关确实能够秉公判断,公正解释宪法和行使违宪
审查权,但是作为制度设计,一定要建立在万一它们做不到公正无私的时候怎末办,一定要在制度上避免利益冲突,而不能在制度设计上就是矛盾的。行政规章由行政机关自我审查,拒绝人大和司法审查,更是违反法治的基本精神,正如前文所言,由行使权力者自我来监督权力,这实际上就是否定监督自我约束实际上就是没有约束。
第四、违宪审查的程序不完善。违宪审查从性质上讲是司法活动,应该公开、公正。《立法法》尽管在建立违宪审查程序方面做出了一些努力,但仍然很不够。由于中国的违宪审查是由立法机关进行的,因此违宪审查程序实际上套用了立法的程序,把违宪审查的“要求”或者“建议”视为向人大提出的特殊的议案来处理。违宪审查的程序本质上是一种特殊的司法程序,最起码应该是准司法程序,而不应该是立法程序。在普通法制度下,违宪审查就是法院的司法程序其程序就是司法程序。在大陆法系国家,虽然有独立的宪法法院,但是也采用司法程序来进行违宪审查。《法规规章备案条例》确立的审查程序更是一种行政程序,实际上是无法使用的。
第五、目前当地方法院在审理案件的过程中遇到需要对法律规范,包括宪法和法律进行解释的时候,正常的做法是向最高人民法院寻求“司法解释”而不是向地方人大常委会或者高一级的人大寻求立法解释。在这种情况下,按照目前的违宪审查体制,如果最高人民法院解释不了,不能解决问题,或者不“属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题”而是“法律的规定需要进一步明确具体的含义的”
或者是“法律制定后出现新的情况,需要明确适用的法律依据的”《立法法》第42条或者最高人民法院的解释和最高人民检察院的解释不同,最高人民法院应该寻求全国人大常委会对有关法律进行最后的“立法解释”。但是,如前所述,迄今为止几乎还没有发生过一次为外界所知的、最高人民法院基于审理案件的需要而向全国人大常委会申请解释法规、条例、法律条款的事例;
第六、从各国违宪审查制度确立的方式来看,普通法系国家像美国可以通过法院案例的形式来确立违宪审查制度,这是其政治和法律正统理论所允许的,符合其传统。但是在成文法国家,违宪审查制度的确立应该通过宪法本身,既无法通过判例的形式由法院自行宣布确立,也不应该通过一般立法由立法机关“立”出来,因为这涉及国家机关之间的权力分配,涉及国家机关之间的关系调整,显然不能由立法机关单方面来完成,否则就有利益冲突之嫌,而且对其他国家机关不公正。而中国宪法显然没有明确规定违宪审查问题,中国违宪审查问题是通过《立法法》甚至行政法规《法规规章备案条例》和《规章制定程序条例》和一些地方立法构建起来的。
三、结语
总的看来,目前中国违宪审查制度在世界上是独一无二的。而且,这种制度实际上又很难得到实施,无论人大及其常委会的违宪审查或者国务院对行政规章的审查,都是形式意义大于实际意义。
目前的违宪审查制度不仅是不可行的,而且是最重要的权力而无人行使,造成违宪审查的权力被空置,立法行为和抽象行政行为处于不受监督的状况。
【参考文献】
[1]《司法者的宪法》,李念祖,五南图书出版公司,2000.
[2]《中国人民代表大会制度》,蔡定剑,法律出版社,1998.
[3]《中国违宪审查制度》,王振民,中国政法大学出版社,2004年第一版.
[4]《违宪审查》,苏永钦,学林文化事业有限公司,1999.
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