浅析我国地方政府债务风险管理

【 者简介恫 焰（９０ 男 ， 人 ， 】 厦职业学 院教 师 、 作 １８ 一） 福建 厦ｆ华 金融学 硕士。
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何
焰 ： 析 我 国 地 方政 府债 务风 险管 理 浅
近 年来 ， 各地 区 、 级 政 府 债 务 普 遍 增 加 较 快 ， 整 各 呈 体扩 张态 势 。从债 务 产生 发展 情况 看 ， 国地 方政 府 负有 我 偿 还 责 任 的债 务 最 早发 生 在 １７ 年 ， ８ 县 区 当年 举 ９９ 有 个 借 了政府 负 有偿 还责 任 的债 务 。此 后 ，各地 开 始 陆续 举 债 ， １９ 年 底 ， 国所 有 省 级 政 府 、９ 个 市 级 政 府 中 至 ９６ 全 ３２ 的 ３３ 和 ２ ７ 个 县 级政 府 中的 ２０ 个都 举借 了债务 。 ５个 ７９ ４５ 至 ２ １ 年 底 ，全 国只 有 ５ 个 县 级 政府 没有举 借政 府 性 ００ ４
膨 胀 的债 务 规模 加 上 有 限的 偿债 能 力 ，我 国地 方政 府 债
务风险 日益加剧 ，现已成为宏观经济运行 中最大的风险
因素之 一 ， 很可 能 会严 重 影 响 中 国经 济 的持 续 健 康发 展 。 在 这样 的背景 之 下 ，研 究 地 方政 府 债务 的风 险 与其 监 管 具 一定 的理 论 与现 实 意义 。
虽然《 预算法》 明确禁 止地方政府负债 ， 但鉴 于政府
债务 在 缓解 财 政 压力 、 削减 财 政赤 字 、 动地 方 经 济建 设 推 方 面 的积极 作 用 ， 地 方财 力 有 限 的情 况 下 ， 多 地方 政 在 很 府举 债 来 弥补 本地 资 金 缺 口，保证 本 地 经济 建 设 项 目的
债 主体 的政府 性 债务 占 ４ ．８ ６３ ％。
２ 隐 蔽性 强 ． 明 度 差 ． 透
各类债务的直接责任人 ， 使用借款的项 目单位才是偿债
责任 的 直接 承担者 。当项 目单位 不 能履行 还款 责任 ， 市场 风险 大 到足 以影 响社会 稳 定 时 ， 会转 化 为 财政 风 险 ， 就 而 不论 当事人 是个 人 还是 机 构 ， 民营还 是 国有 ， 不论 政 是 也 府是 借 款 人 ， 还是 担保 人 ， 至 只 是 出 于 一种 道义 责 任 ， 甚 作 为全 社 会 风 险最 终 承担 者 的政 府 财 政 总是 最 后 兜 底 。 由于各 级 、 地 区 经济 发 展 水 平 、 力 状 况 、 务规 模 等 各 财 债 差异 较 大 ，部分 地 区特 别 是基 层 政 府今 后 几年 偿 还债 务 的任 务将 非 常艰 巨 。
［ 键 词 】 方 政 府 债 务 ； 务 风 险 ； 险监 管 关 地 债 风 【 图分 类 ￣］８ ０ 【 献 标 识 码 】 ［ 章 编 号 ］０ ９ １０ （０ ２ １０ ４ — ３ 中 － ３． 文 Ｆ ９ Ａ 文 １０ — ７ Ｘ２ １） — ０４ ０ ０
近 年 来 ， 了更快 地 推 动经 济 社会 发 展 ， 国地 方 政 为 我
是国民经济深层次上的风险，是指地方政府债务在各种
不 确 定 因素 的 影 响下 ，对 包 括 其 自身 在 内的社 会 经 济各
方 面 造成 损 失 的可 能 性 。地 方 政府 债 务 风 险不 是 仅 指地 方 政 府难 以履行 其 偿 债 责任 的可 能性 ，即 发生 偿 债 危 机
尽 管 中央在 ２０ 年 和 ２ １ 年 共发 行 了 ４ ０ 元地 ０９ ００ ００亿 方 政府 债 券用 以缓解 地 方 资 金 困难 ，且根 据 财 政 部公 布
第２ ４卷 第 １ 期
Ｖｏ．４ １ ２
湖北财经高等专科学校学报
Ｊ ｕ ｎ ｌ ｆ ｂ ｉ ｉａ ｃａ ｎ ｃ ｎ ｍｉ ｌ ｇ ｏ ｒ ａ ｏ Ｈｕ ｅ ｎ ｎ ｉ ａ ｄ Ｅ ｏ ｏ ｃＣｏｌ ｅ Ｆ ｌ ｅ
２１ ０ ２年 ２月 ２ ５日
Ｆ ｂ２ ２ ２ ｅ ．５， ０１
一
性债务审计结果》充分表明了形势的严峻性 。１９ 年 以 ９７
来 ，我 国地 方政 府 性 债务 规 模 随着 经 济 社 会发 展 逐 年 增
长 ，９ ８ １９ 年和 ２ ０ ０９年债务余额分 别 比上年 增长 ４ ． ％ ８０ ２
和 ６． ％；００年 的债务 余 额 比上 年增 长 １． ％，但 增 １ ２ ２１ ９ ８６ ８
能从根本上有效地化解地方政府债务风险。
刘家义在 向全国人大常委会所作审计工作报告 中首次披
露 我 国地 方 政府 债 务 情 况 ， 一 债 务 总额 占 ２ １ 年 Ｇ Ｐ 这 ００ Ｄ
［ 收稿 日期］０ 一 ２ ０ ２ １ ｌ— ８ １
三、 国地方政府债务 的特 点 我
１ 债务规模庞 大， ． 结构分散 ， 张迅速 扩
率。
４ 偿 债 压 力 日趋 沉 重 ．
目前 仅 政 府 直 接 显 性 债 务 就 占财 政 收 入 的 ７ ％以 ０
上， 超过 债 务偿债 率安 全 界 限水 平 。地方 政 府偿 还债 务 的 途径 一般 有 以下 四种 ： 是项 目单 位筹 资 还 款 ； 是各 级 一 二 财政 预 算 内主 动安 排 一 部 分 或 年 终 结 算 被扣 减 财力 ； 三 是 中央 财政 直接 援 助或 豁 免部 分 债 务 ， 养 老金 补 助 、 如 国 债转 贷改 补 助 ； 四是债 务 展期 ， 当期应 偿 债 务延 缓 至 以后 支付 ， 须 经债 权 人许 可 。通 常情 况下 ， 方政 府 并不 是 但 地
债务 ， 且债务余额较大 ， 增速也较快 ，１￣ ２ ９年债务余额增 Ｘ 长 ６． ％，００ １ ２ ２ １ 年才有所下降。各级政府债务普遍扩张， ９
且债 务 构成 各 有特 点 ：其 中政府 负 有 偿 还责 任 的 债务 有 ８％集 中在 市 、 ０ 县两 级 ； 部 １ 个省 （ 东 １ 直辖 市 ） ５ 和 个计 划 单列 市政 府性 债 务余 额 占 ４ ． ％ ；以地 方 融 资平 台 为举 ９５ ６
５ 举债规模 失控 与隐性担保风 险增 大 ．
地方 政 府 自行 向银 行 、单位 及 个人 直 接借 款 和提 供 借 款担 保 等 债 务 的 增 幅 比 总债 务 增 幅 高 ７ 百分 点 ， 个 大 大高 出法律 许 可 的 中央转 贷 类债 务 的增 长 幅度 ， 占总债
务余额的 ２ ． １ ％。一般而言， ８ 如果地方金融机构出现严重
关 债务 ２ １ ０ ０年 的逾 期 债务 率分 别 为 ２２ ％和 １ ８ ．３ ． ％。 ２
地 方 政 府债 务 其 实 就是 地 方 财政 的负 债 ，最 终 由地 方 财 政负 担 的款 项全 部都 可 以含 括在 内 。也就 是说 ， 方 地 政 府 债务 的范 围 除 了由法 律 和 契约 形 成 的偿 付 义 务 的显 性 债 务 ， 包 括 由社 会 和公 众 预期 、 治 压力 等 原 因 而产 还 政 生 的一 种 道 义上 的推 定义 务 而需偿 付 的 隐性债 务 。 地方 政 府 债 务 风 险 实 际 上 就 是地 方 政 府 财 政 风 险 ，
府 不断 加 大基 础设 施投 入 ， 上 了过度 举债 的道路 。不 断 走
的 １ 超 过 当年全 国财政 收入 ， ２ １ ／ ４， 而 ０ １年和 ２ １ 两 年 ０ ２年
债 务 到 期 将 占 总债 务 规 模 的 ４ ％左 右 。 国 家 审 计 署 于 １ ２ １ 年 ６月 ２ 发布 的（０ １ 第 ３ 号 ： 国 地方 政 府 ０１ ７１ ３ ２１ 年 ５ 全
的 《 于 ２ １ 中央 和 地方 预算 执 行 情 况 与 ２ １ 年 中 关 ０ ０年 ０ １ 央 和地 方 预算 草 案 的报 告》 ２ １ 度 国务 院 同意 由财 政 ，０ １年
的可 能性 ， 还包 括 由其 引起 的经 济 、 会 的 稳定 与发 展受 社
到 损 害的 一种 可 能性 。
部继续代理发行地方政府债券 ２０ 亿 以弥补地方财政 ００
二 、 国地 方政府债务的现状 我
截至 ２ １ ００年底 ， 全国省 、 、 市 县三级地方政府性债务
余 额 共计 ｌ． ０ ７万亿 元人 民 币 ，０ １ ６月 审计 署 审计 长 ２１年
收支 差额 ， 但是 这 仅仅 是 暂缓 债 务 危 机 的权 宜 之 计 ， 不 并
速下 降 ４ ．６个 百分 点 。至 ２ １ ３ ０ ０ ０年底 ， 国地方 政 府性 债 全
、
地 方 政 府 债 务 及 风 险 的 内涵
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
务余 额 １７７ ．１ 元 ， 中 ： 府 负 有 偿 还 责 任 的 债 务 ０ １４ 亿 ９ 其 政 ６ １９ １ 元 ， ６． ％； 府 负有 担 保 责任 的或有 债 务 ７０． 亿 ５ 占 ２２ 政 ６ ２３ ９ ４ 元 ， ２． ％； 府 可 能承 担一 定 救 助 责任 的 ３６ ． 亿 ７ 占 １０ 政 ８ 其他 相 关 债务 １６ ５ ６ ６９ ． 亿元 。省 、 、 三级 地 方政 府 负 ６ 市 县 有偿 还 责 任 的债 务率 （ 负有 偿 还 责任 的债 务 余额 与 地 即 方政 府综 合 财力 的比率 ） ５ ． ％， 上 地方 政 府 负有 担 为 ２５ 加 ２ 保责 任 的或 有债 务 ， 务率 为 ７ ． ％。 债 ０ ５ 地方 政 府负 有 担保 ４ 责任 的或 有债 务 和政 府 可能 承 担 一 定救 助 责 任 的 其他 相
顺利进行 。 各级政府在举债问题上大都巧借名 目， 遮遮掩 掩， 再加上地方政府缺乏必要的信息披露机制 ， 透明度极
差 。 因此 ， 尽管 目前 国家 审 计 署发 布 了 ２ １ 年 地 方政 府 ００ 财政 收支 的审 计 结果 ，但 是 仍 有 大量 的游 离在 监 管之 外 的 隐形 债务 尚未 统计 在 内 。比如 ， 方融 资平 台通 过信 托 地 方式 融 资 ， 表 面上 看 有 的 以负债 形 式 出 现 ， 的 以股 权 从 有 形式 出现 ，但 是 股权 融 资 附带 了股 权 回购协 议 或 地方 政 府部 门 的回购 承诺 ， 质上 属 于 债权 性 质 的融 资 ， 本 是地 方 财政 的隐性 负债 。 些 隐性债 务 未纳 入预算 管 理 ， 缺 这 债务 乏相 应 的监 管 ， 险处 于失 控 状 态 ， 旦 这些 隐性 负债 出 风 一 现还 款 困难 ， 仍需 地 方财 政买 单 。 则
债资 金 债务 等 就是 例证 。 中央帮 助 地方 解 决债 务 风 险 的 方式 和 程度 的不 确 定性 ，进一 步 强 化 了 中央政 府 对地 方 政府 负债 的 隐 陛担 保 。由此带来 的“ 德风 险 ”就是地 方 道 ，
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浅 析我 国地 方政 府债 务风 险管理
何 焰
（ 门华厦 职业学院， 厦 福建 厦 门 ３ １２ ） ６ ０ ４
【 摘
要］ 方政府债务 的问题 已经在全 世界引起 了普遍 的关注 ， 地 如何合理地 控制管理地 方政府债 务的风 险具 有重要 的意
义。本 文在 阐述 我国地 方政府债 务现状及特 点的基础上 ， 对我国地方政府 债务风险管理给 出了相关的政策建议 ： 控制政府举债 规模 、 加强债 务管理体 系、 完善政府偿债机制 、 建立风险监管机制。
挤兑 或 者倒 闭 ， 方政 府 出现担 保 违 约 、 力还 债 等政 府 地 无 信用 危 机 ，中央财 政 可 能被 迫介 入 ，成 为 最终 的 “ 单 买 者” 。实际 情况 也 是如 此 ， 年来 中央补 助 地方 拖 欠养 老 近
金、 解决地方金融风险的专项借款 ， 豁免部分转贷地方 国