违法建设能否通过罚款变身合法？
我承认使用这个题目有点标题党的意思，但是在日常执法工作中确实会有一些违建当事人认为“我搭建的违建虽说没有经过审批，但是也没有什么不良影响，你们罚点款不就行了吗，干嘛一定要拆除呢？”他们之所以有这种想法，大概是混淆了罚款和收费在法律上的概念和含义了。
罚款，根据《行政处罚法》第八条可知，是一种法定的行政处罚种类，是对公民、法人或者组织违反行政管理秩序的行为的一种剥夺一定财产权利的制裁方法；而收费即行政收费，从广义上说，属于行政征收的一部分，是指国家行政机关或者依法履行行政职能的其他组织，为满足特别的行政支出，向与特别支出存在特定关系的行政相对人收取货币的行为，如许可收费、管理性收费、证照收费等。
弄清楚了罚款属于行政处罚而不是行政征收后我们再结合《行政处罚法》的立法精神以及相关行政法规的具体规定就可以梳理出一条清晰的脉络来：
行政处罚的主要目的是为了维护公共利益和社会秩序而对相关行为人违反行政管理秩序行为的一种惩罚，也就是说罚款并不是目的，恢复正常的社会管理秩序才是根本，正因如此，才有了《行政处罚法》第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”、第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”以及第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”等规定，正是在“处罚必先整改”的立法精神指引下，具体的行政执法法律法规都做了“整改前置”的规定，如《道路交通安全法》第九十二条规定，对于“超员超载”的车辆，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除，而不能一罚了之；又如《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条至第三十八条对于各类违反市容环境卫生管理规定的行为都要求行政相对人停止违法行为、采取补救措施或限期改正以恢复正常的市容秩序，而对于后续的行政处罚都是使用“可以并处警告、罚款”的表述；由此不难看出，新闻中经常曝光出来的在一些地区、一些部门发生的“以罚代管”现象其实是严重违反《行政处罚法》立法精神的行政不作为、行政乱作为。
而对于标题中提到的关于对违法建设进行处罚的问题，经过对《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》和《江苏省村镇规划建设管理条例》这三部法律法规的对比，我们不难发现，这三部城乡规划管理方面的行政法规虽然先后颁布施行的时间跨度有十六年之久，但对于违法建设行为的处罚规定都是类似的，都严格贯彻了《行政处罚法》“整改前置”的立法精神，具体如下：
《城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定“在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”
《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条规定“违反本条例规定，未按照规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主
管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。对单位的罚款幅度为土建工程造价的百分之三以上百分之十以下，对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下。”
从上面三部法律法规的相关规定可以看出，对于违法建设的处理可以按照情节分为两种情况：一是对于可以采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，必须先责令限期改正，然后再处以相应的罚款，二是对于无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。但是在执法实践中，执法部门常为何为可以采取改正措施消、何为无法采取改正措施的情形而头疼不已，一些地方通常的做法是提请规划部门做认定，但是这种受制于人的方式也是弊端重重，经常也是陷入推诿扯皮的死循环中。
为了解决这一问题，住建部于2012年下发了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号），对于属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形严格限定为两种：一是取得了建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；二是未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。该指导意见第七条明确指出除以上两种情形以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，同时意见第六条、第十三条规定：处罚机关对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设行为处以罚款，应当在违法建设行为改正后实施，不得仅处罚款而不监督改正；处罚机关对无法采取改正措施消除影响的违法建设行为处以罚款，应当在依法强制拆除或者没收实物或者没收违法收入后实施，不得仅处罚款而不强制拆除或者没收。
如此“简单暴力”的规定带来的好处是显而易见的，执法部门无需过于专业的知识就能明确相关情形，同时也挤压掉了相互推诿或者暗箱操作的空间。而再次回到标题中的问题上，我们就有了清晰的答案：如果违法建设行为符合上述两种尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形的，当事人需先停止建设，然后按期补办建设工程规划许可证（无证建设）或者采取局部拆除（未依证建设）等整改措施后再接受执法部门的罚款处罚就可变身合法，否则只能面临被强制拆除或者没收的命运了。
