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政治与行政——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析摘要十九世纪末，美国学者威尔逊发表了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学中分离出来的观点，指出发展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改进起到了积极的作用。
与威尔逊同时代的学者古德诺发表的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。
威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的发展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的发展。
本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行对比分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。
关键词行政政治协调一、基本内容（一）威尔逊之《行政学研究》作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的发展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。
1.行政学的产生是由于社会现实的需求威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果”①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。
但是，到了十九世纪末，随着资本主义的发展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所不足，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”②；而一向受到重视的宪政原则问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”③。
在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。
2.行政学的发展威尔逊认为行政学的发展有三个时期，第一个时期是“行政系统与绝对统治相适应的时期”；第二个时期是宪政取代了专制，但这一时期人们的焦点是政治性问题，故行政学并没有得到重视；第三个时期人民在宪法的保障下开始关注行政学。
二、古德诺政治与行政二分理论的主要内容（一）政治与行政在政府机构之间的功能分工是相对的在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。
为什么说是相对的？1、把每一种功能分派个一个分立的机构去行使是不可能的。
功能可以区分，机构可以分立，但功能委派难以做到泾渭分明。
法院的判决原则是：在各政府机构领地的交界地区都存在着“公地”，每个政府机构都必须容忍其他政府机构占用公地。
2、行政、立法和司法机关功能实际上是有重叠的。
行政机关常被赋予表达国家意志细节的职责，拥有大量制定法令或立法权；法院也通过司法解释和判例法,行使部分立法权。
立法机关通常以某种方式控制行政机关对国家意志的执行（监督行政权）。
3、政府的两种主要功能分化出的次要功能,都是委托其他政府机关。
如，表达国家意志的机关有制宪权力机构、立法机关、行政首长、法院，只是层次不同。
（二）政治要对行政适度控制1、政治要对行政控制的必要性。
实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
表达出来的国家意志得不到执行，或执行一种歪曲国家意志的行为准则，代表国家意志的法律就是一纸空文，政治就会瘫痪。
民治政府要求执行机构必须服从表达机构。
2、控制的目的是政治与行政的协调。
控制是为了帮助把一种表达了的国家意志变成一种真正的行为准侧。
3、过度控制会损害控制的目的和行政功能。
过分扩展控制，行政“就会不致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达了”。
4、控制的限度：只对行政中执行性机构控制。
政府行政是执行法律，这种功能可分为：执行的功能、准司法的功能和统计与半科学的功能。
执行的功能必须服从政治的功能，其他功能则不必。
西方行政学说之二：古德诺的政治—行政二分法三、西方行政学说之二：古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。
该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。
其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：政治—行政是两种不同的政府功能，但这两种功能同时存在于同一政府机构当中。
①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
政治与行政二分及其对于公共管理学的意义
政治和行政是公共管理学的两个重要方面。
政治是指社会组织中
的权力分配和运用，包括政治制度、政治文化、政治过程等，而行政
是指行政机关的组织结构、职能权限、管理程序、效率等方面的运作。
政治和行政的二分使公共管理学能够区分不同的管理职能和责任，从
而更好地实现公共目标。
政治与行政二分的意义在于，在政治决策制定过程中实现了权力
分立和纵深管理，政治部门可以参与政策的制定和实施，而行政部门
则负责具体的实施和执行。
政治与行政二分可以有效避免权力滥用、
权力腐败现象，保障公众利益和社会稳定。
在公共管理学中，政治和行政的二分特别重要。
事实上，公共管
理学是一门与政治与行政紧密相关的学科，旨在研究公共事务的管理
问题。
政治与行政二分使得公共管理学的研究范围更加明确，可以更
好地研究各种公共组织的管理问题，包括政府部门、非营利组织、企
业等，进而寻求切实可行的管理方案和解决方案。
总之，政治与行政二分是公共管理学的核心概念之一，其对于公
共事务的管理、公共决策的实现和公共利益的维护有着重要的积极意义。
简述威尔逊的政治与行政二分法
威尔逊的政治与行政二分法是指政治与行政职能应该分离，政治职能由政府的立法机关承担，而行政职能则由政府的行政部门承担。
该理论认为，政治与行政职能的分离可以保证政府的公正性和效率性。
根据威尔逊的理论，政治职能应该由立法机关承担，包括制定法律、决定国家政策等。
而行政职能则应该由行政部门承担，包括实施法律、管理国家事务等。
这种分离可以确保政治决策与行政执行之间的分离，避免政府官员利用行政权力干预政治决策，从而保证政府的公正性和透明度。
威尔逊的政治与行政二分法理论在美国政治制度中得到了广泛应用，成为美国政治制度的一个重要特征。
该理论的实践也受到了一些批评，例如认为该理论过于理想化，难以在实践中完全实现，而且也可能导致政府机构之间的权力斗争。
但是，该理论对于政府管理和行政效率的提高仍然具有积极的意义。
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
试题1：古德诺认为，（）是国家意志的执行。
正确答案是：行政试题2：古德诺的行政学研究和威尔逊的研究有着相当一致的地方，他也是站在（）利益一边，主张公共行政权力的集中。
正确答案是：中小资产阶级试题3：（）是政治与行政实现协调的必要途径。
正确答案是：行政的适度集权化试题4：古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于一种法定体制外的调节功能，即（）。
正确答案是：政党试题5：在古德诺看来，更经常地借助于（）的方法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民更加负责。
正确答案是：公民投票试题6：在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于（）的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。
正确答案是：民主化, 法制化试题7：在古德诺看来，政党的哪些特质保证了美国政府体制的稳定与协调？（）正确答案是：政党本身的统一性, 党员对党的忠诚试题8：在古德诺看来，（）的分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。
正确答案是：中央与地方试题9：古德诺把行政功能从内部作了划分，包括有（）。
正确答案是：执行功能, 司法功能, 准司法功能试题10：在古德诺看来，即使地方的自治权受到破坏，地方仍会积极的执行中央的意志以保证国家的统一。
（）正确答案是：“错”。
试题11：古德诺对政治与行政二分法表现出的兴趣，主要已不是在于政治与行政的协调，而是在于二者的分离。
（）正确答案是“错”。
试题12：古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献就在于他率先提出了政治—行政二分法。
（）正确答案是“错”。
试题13：古德诺由于受到时代的影响，没有把自己的主要注意力集中在行政管理部门的具体事务上。
（）正确答案是“对”。
试题14：美国三权分立的制度架构和联邦制的国家结构形式足以保证其政治体制的稳定与协调，不再需要其他的组织或制度的存在（）。
政治与行政二分法名词解释
政治与行政二分法是一种行政理论，它强调政治与行政应该相互区分、分设机构并分离职能。
该理论主张政治与行政应各有分工，政治负责制定公共政策的目标，而行政则负责有效地执行这些政策。
政治与行政二分法的核心思想是，行政不应当受到政治的过多干预，而应该保持一定的独立性，以确保行政过程的效率和稳定性。
这种理论认为，政治与行政的分离可以减少政府内部的冲突和矛盾，提高政府的效率和治理能力。
政治与行政二分法的提出，对于公共行政学的发展具有里程碑式的意义，被公认为是现代公共行政的逻辑起点，开创了西方公共行政学研究的先河。
它为政府机构的设计、公共政策的制定和执行提供了重要的理论依据，并成为现代公共管理学的核心概念之一。
值得注意的是，虽然政治与行政二分法强调政治与行政的分离，但并不意味着它们是完全独立的两个领域。
相反，政治与行政应该相互配合、相互制约，以确保政府的正常运
行和公共事务的有效管理。
在实践中，政治和行政之间的界线可能并不清晰，因为政府机构中的不同部门和官员可能会在不同的程度上参与政治和行政活动。
政治与行政二分理论（推荐阅读）第一篇：政治与行政二分理论二、古德诺政治与行政二分理论的主要内容（一）政治与行政在政府机构之间的功能分工是相对的在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。
为什么说是相对的？1、把每一种功能分派个一个分立的机构去行使是不可能的。
功能可以区分，机构可以分立，但功能委派难以做到泾渭分明。
法院的判决原则是：在各政府机构领地的交界地区都存在着“公地”，每个政府机构都必须容忍其他政府机构占用公地。
2、行政、立法和司法机关功能实际上是有重叠的。
行政机关常被赋予表达国家意志细节的职责，拥有大量制定法令或立法权；法院也通过司法解释和判例法,行使部分立法权。
立法机关通常以某种方式控制行政机关对国家意志的执行（监督行政权）。
3、政府的两种主要功能分化出的次要功能,都是委托其他政府机关。
如，表达国家意志的机关有制宪权力机构、立法机关、行政首长、法院，只是层次不同。
（二）政治要对行政适度控制1、政治要对行政控制的必要性。
实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
表达出来的国家意志得不到执行，或执行一种歪曲国家意志的行为准则，代表国家意志的法律就是一纸空文，政治就会瘫痪。
民治政府要求执行机构必须服从表达机构。
2、控制的目的是政治与行政的协调。
控制是为了帮助把一种表达了的国家意志变成一种真正的行为准侧。
3、过度控制会损害控制的目的和行政功能。
过分扩展控制，行政“就会不致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达了”。
4、控制的限度：只对行政中执行性机构控制。
政府行政是执行法律，这种功能可分为：执行的功能、准司法的功能和统计与半科学的功能。
政治行政二分法理论政治行政二分法理论尽管在行政学领域广为人知，但不同的学者对这个理论有不同的理解。
一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
政治行政二分法理论客观上应该由一系列的“小理论”组成，她包含了这一理论本身对于行政管理历史的看法、政治和行政的关系、以及一些明确的理论假设。
威尔逊提出政治和行政相分离的看法并不是他的创新。
他在《行政学研究》中也承认行政学研究以及政治行政二分法是对当时欧洲学者在这一问题上的一种总结。
这一提法出现以后，很多的学者在这方面都有自己的论述，不同学者都对这一理论进行了发展。
他们的看法和观点同威尔逊和古德洛的分析一起构成了“政治行政二分法理论”体系。
政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是革除“政党分肥”的弊端。
政治行政二分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯对官僚制工具理性的威尔逊(左)与古德诺(右)是不谋而合的。
政治行政二分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一门独立的学科具备了可能性。
政治行政二分法理论-前提和背景（一）行政学独立的思想渊源政治行政二分法理论的提出并非空穴来风，它具有很深的思想渊源，它的提出与西方自由主义思潮在国家治理上的影响有密切的联系。
在自由主义的影响下西方国家普遍建立了三权分立制度，“立法”、“行政”、“司法”三权相互制约，特别是斯密、李嘉图等将自由主义思想发扬光大，在国家治理上，主张国家对社会的放任。
“自从洛克以来自由主义就一直不满国家的干预。
到18世纪末叶，已有相当大量的进步意见，主张社会如果不受干预，本质上就能自我调节。
”可见传统的自由主义主张国家对社会的放任。
正是因为这样“行政”仅仅是作为政治的附庸。
行政不可能干预社会，也就是行政不能插手对“公域”的管理，在这一时期行政表现的是政治的统治职能，行政仅仅是政治实现统治的一个附属工具，因此行政学也还没有作为一门独立的学科，行政学在这时的研究还不是“公共行政”。
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本第2章古德诺的政治—行政二分法一、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。
二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。
这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。
由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。
三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。
古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。
“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。
“政治—行政”二分作者：关爽来源：《天津行政学院学报》2014年第04期摘要：“政治-行政”二分自产生以来就饱受诟病。
回顾“政治-行政”二分的历史，还原“政治-行政”二分的本来面目，加深对这一公共行政领域核心问题的理解，反思公共行政的理论与实践是进行公共行政研究的一项基础工作。
“政治-行政”二分理论研究上的便利性并不能对现实中的公共行政实践予以令人信服的解释，它对公平、正义等这些人类发展的终极目标缺乏应有的重视和考量，使公共行政遭到扭曲。
但“政治-行政”二分应该作为公共行政的主要原则，因为它确实让我们能更好地认识和理解现实世界，更能促进公共行政实践的发展。
关键词：政治；行政；公共行政中图分类号：D0350文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0019-07作为公共行政学的重大议题，无论是对公共行政自身的理论发展还是实践本身而言，诚如公共行政学大师沃尔多所提出的：“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了。
”[1]（p.65）在传统的公共行政研究发展中，“政治-行政”的分离似乎成了讨论的出发点，两者界限分明。
但是，看似无需讨论的“政治-行政”二分法，其实质受到扭曲。
本研究着眼于通过还原“政治-行政”二分的历史，对这一理论产生的背景和学科贡献展开探讨，揭示其最初面貌和内在含义，从更深层次理解这一研究基础，从而加深对公共行政理论与真实公共行政世界的理解。
一、“政治-行政”二分：历史从学科发展的意义上说，公共行政范式形成于19世纪末20世纪初的美国。
当代公共行政学界普遍认同公共行政学研究始于美国学者伍德罗·威尔逊1887年刊发的《行政学之研究》一文，该文开辟了从行政学的角度研究政府管理这一学科领域。
正如威尔逊所说：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。
”[2]他提出的要把政治与行政区别开来的思想，以及对“政治-行政”关系的探讨，构成了公共行政学研究的基础。
之后，古德诺在《政治与行政》一书中专门对政治功能与行政功能进行了全面深入的论述。
有学者认为，现代“政治-行政”二分法的前身源于欧洲。
比如1845年，维维恩（Aleandre Vivien）在《行政学》中提出，任何政府的执行分支都需要认识到区分政治与行政的重要性，前者与国家的道德指向相关，后者与公共服务的提供相关[3]。
德国学者施坦因在《行政学》（七卷本）中从行政法角度对“政治”与“行政”做了区分。
（一）威尔逊的努力威尔逊在《行政学之研究》中提出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。
在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示，然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。
”[2]威尔逊认为：“行政管理的领域是一种事务性的领域。
”[2]“行政管理是置身于…政治‟所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题。
虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。
”[2]在研究范围上，威尔逊认为行政学研究的重大领域之一是“应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公共舆论以控制监督的权力，却使之与一切其他的干扰活动分家”[2]。
同时，威尔逊提出“在美国开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有分量，但却通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事情”[2]。
威尔逊主张建立一支经过特殊训练的文官队伍，“接受任命、进入完善的组织机构、摆在适当的级别上和接受特有的纪律”[2]。
在研究方法上，威尔逊不主张哲学的方法，力图倡导用比较研究的方法，认为“在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”[2]。
因此，“只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别，我们就能够安全而且有益地引进他们的行政科学。
我们仅仅需要用我们的制度把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉”[2]。
威尔逊的《行政学之研究》之所以被认为是行政科学研究领域的开山之作，归因于威尔逊在主流研究集中于政治哲学理论探讨之时，顺应时境地提出了应专门系统地研究政府科学的建议及初步研究架构，并从行政学研究的必要性、目标和任务、实质、历史渊源、方法论、人事行政、行政监督等方面对政治与行政的关系作了进一步阐述。
他的理想是：“通过选举和经常性的公开商议，以彻底排除武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系。
”[4]（二）古德诺的推动1900年，古德诺在《政治与行政》一书中对“政治与行政”关系进行了系统、深入的阐述，目的在于更好地提高行政效率以及创设民治政府，是“政治-行政”二分的集大成者。
古德诺将政府功能作为讨论的出发点，认为政府具有两种功能：公民意志的表达和意志的执行，即政治功能和行政功能。
在古德诺看来，政治与行政功能的区别是民治程度较高的标志，并认为“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越是小”[5]（p.6）。
但是，他也认为任何极端的政治与行政的分离都是行不通的。
一方面，即使在三权分立原则深入民心的美国政体中，“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令或立法权”[5]（p.9）；另一方面，“以表达国家意志为主要职能的机关，即立法机关，通常有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行”[5]（p.9）。
因此，我们虽然意识到政治功能与行政功能的分化是非常明显的，但把这两种功能界限分开行使是不可能的，因为讨论政治功能与行政功能的目的在于思考政府协调运转的分工与合作，而“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。
如果这种办法在政府体制内部不能找到，就必须到政府体制以外的一些法外的制度中去寻找，事实上，可以在政党中找到它”[5]（p.57）。
因此，古德诺在《政治与行政》中一开始就强调“政治与行政”二分的不可能性，转而寻找两者协调的更好方法。
既然政治与行政之间是一种松散的必要的联系，政治对行政的控制应该采取何种形式？古德诺分析了制度内和制度外政治控制的两种形式，制度内的政治控制如内阁制，而制度外的政治控制如政党控制。
值得注意的是，有学者认为，古德诺对两分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。
正如孟特吉和华森（Montjoy and Watson）指出：“古德诺关注的是政策制定和行政之间的区别，他把书名却定为《政治与行政》。
”[3]总体而言，威尔逊和古德诺对“政治-行政”关系的论述表明，公共行政应该作为一门独立的学科，脱离政治学研究，并倡导建立公共行政的研究范式。
更为重要的是，“政治-行政”二分法构成了公共行政范式的基础与逻辑起点，这对于现代政治社会的实践具有深远的影响。
二、“政治-行政”二分：争议与批判“政治与行政”二分，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年争论中的重要议题，贯穿于整个公共行政的发展史，并被看作是“最为棘手的知识争议”。
“政治与行政”二分思想本身及其所引领的公共行政发展史上的诸多争议和争论，并不是公共行政发展史上的新鲜话题，但无可置疑和不能忽略的一点是，正是公共行政的这一重大议题及其所触发的对学科基本问题的思考，深刻地影响了公共行政的学科定位、理论脉络和研究取向，更影响着公共行政的实践。
（一）西蒙与沃尔多的挑战西蒙认为，行政学先辈们曾为公共行政研究与实践提炼出许多行政原则，传统行政学者所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理却相反的原则。
尽管两条原则是相反的意见，但人们无法判断哪条原则更具合理性。
虽然它们互相矛盾，但可以共存而运行不悖，因而这些“行政原则”并非真正的科学原则，而只是“行政谚语”。
建立在“行政谚语”上的传统公共行政并不是一门真正的科学。
西蒙在《管理行为》一书中指出，古德诺企图分离出不需要外部控制的一类决策，即事实性决策，但决策既非完全是伦理问题，也非完全是事实问题[6]（pp.5455）。
沃尔多从政治角度出发对行政理论进行了批判性的分析。
在《行政国家》一书中，沃尔多强调了公共行政研究中历史和文化视野的重要性，强调公共行政学包含政治理论，并提出民主价值在公共行政理论研究和实践中的重要性，指出“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的”[7]（p.121）。
（二）达尔的《公共行政学：三个问题》罗伯特·达尔认为：“行政科学”是值得怀疑的，特别是它把理论基础建立在对行政行为进行机械的假设基础上。
达尔指出了传统公共行政学遇到的三大难题。
一是公共行政和规范价值。
公共行政科学很难将规范性考虑从公共行政的问题中排除出去。
公共行政学者不能避免对目的的关注。
二是公共行政与人的行为。
公共行政学必须以对人的行为研究为基础。
将人排除在外肯定会使公共行政研究毫无生机、无所作为，并从根本上说是不切实际的。
三是公共行政和社会环境。
应该重视公共行政与其特殊环境之间的关系，在认为可能存在公共行政的普遍原则之前，进行更多的比较行政研究[8]（pp.3547）。
（三）新公共行政新公共行政是对传统公共行政所持的效率、经济、价值中立等价值的一种补充，提出“社会公平”是与效率、经济并重的公共行政的核心价值。
“新公共行政学是和…新政治学运动‟平行的，是和消除政治科学强调行为主义的运动同时发生的。
”[9]（p.199）新公共行政的代表人物弗雷德里克森认为：“政治-行政”二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，还要制定政策，它仅仅是在以未经证明的理论进行辩论。
相比之下，“政策-行政”的连续性更准确地说是以经验为根据的[10]（p.53）。
弗雷德里克森对公平解释的特殊之处在于提出了社会公平的实现方法。
他总结了公共行政管理中的最大化价值，即回应性、工作人员和公民参与决策、社会公平、公民选择、行政回应性[10]（pp.119120）。
（四）新公共管理新公共管理同样对传统公共行政的理论假设——“政治-行政”二分进行了猛烈抨击，认为理论上对“政治-行政”二分的探讨并不能对公共行政的实践给予有说服力的解释，因为所谓的“政治-行政”二分在现实中并没有那么清晰而明显的界限，官僚们的权力不断增长，在决策中变得越来越有发言权。
